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香港歷史檔案管理慘況摘錄

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很多地方的人提到歷史檔案,想起的會是一座碩大無朋的檔案大樓、無窮無盡的檔案架、檔案員在蚊子咬也聽得見的閱讀室內遞上發黃的舊檔案。那是令人得着安慰的地方,電影《竊聽者》末尾,劇作家男主角在東德政府倒台後到德國檔案處翻查救他一命的竊聽者的身份──縱使過去如何令人不堪回首,縱使公義有時無法伸張,起碼,起碼檔案仍在。在香港提起歷史檔案,腦海裏浮起的卻是一幕又一幕銷毀的畫面:想起二戰時日軍幾乎毀盡了所有戰前政府檔案﹝看一九四七年立法會會議紀錄,第二六七頁開始﹞;想起政府部門因為沒有《檔案法》約束,任意將檔案送給廢紙回收商;也想起現在的特區班子做事,有時根本連檔案也不開立,沒有檔案也無所謂銷毀。香港的歷史檔案管理,居然快要接近「本來無一物,何處惹塵埃」的境界。

昨日﹝星期六﹞參加了香港歷史檔案館前館長朱福強﹝圖﹞的講座,多聽了一些香港歷史檔案管理的慘事,摘錄如下。

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柏齊攝。

●鑑定工作是各地歷史檔案機構的重要工作,負責訂立收藏準則及判斷哪些檔案要保留。由於政府行政事務涉及面非常廣泛,檔案機構一般有不同專業的人員﹝例如建築或工程專家、法律專家﹞組成委員會會商。香港歷史檔案館卻只有一名檔案鑑定主任,「但都夠,因為根本冇野黎」。香港沒有《檔案法》,即是說,無論是檔案的開立、編製、保存、公開,最多只由內部指引規範。按照常規,政府部門應該持續地將已經完成的行政工作的檔案送往檔案館鑑定篩選,但香港的政府部門只需在銷毀檔案前才聯絡檔案館。結果是,不重視檔案保存的部門留待檔案「塞爆」了辦公室,或辦公室搬遷時才突然說要銷毀大堆檔案,並急call檔案館人員來鑑定。出現過幾種情況,一是由於檔案主任要求部門將要銷毀的檔案﹝數以千計﹞先編好,部門主管嫌麻煩,改口說決定留下檔案,但轉頭卻拿去銷毀了事;二是檔案館在篩選出有歷史價值的檔案後,部門知道「垃圾」中有寶,於是又改口說不銷毀了,將檔案留在身邊。

●有時檔案送到歷史檔案館收藏後,部門行政主任會來要,說部門要REACTIVATE檔案。行政主任用的藉口很多,包括「檔案館很遠,老闆不想親自來看」,這些檔案,有時一借沒回頭。檔案主任被迫看着本可保存完好的檔案送回部門發霉。

●香港政府檔案收藏制度在一九七二年出現,從來就是抱着聊備一格的心態。話說,香港政府大部分戰前的working proceedings﹝即商討政策過程的檔案﹞都在大戰期間散失,戰後殖民政府一來並不重視保存檔案的需要,二來由於英國老家的《公共紀錄法令》﹝Public Records Act﹞的封存期為五十年,殖民地官員屈指一算,戰後的檔案起碼頭到九十年代才需開放,於是更加無心裝載。直到一九六七年,英國《公共紀錄法令》將檔案封存期由五十年減至三十年,此舉令歷史學者雀躍萬分,開始到香港詢問有關開放檔案事宜。殖民地政府覺得如果什麼也不做,說不過去,遂於一九七零年做了一份檔案保存顧問報告,並於一九七二年成立政府檔案局,闢出政府總部的一隅以擺放舊檔案﹝一九八四年立法會一次有趣的討論,就提到《公共紀錄法令》如何保障了香港殖民地的檔案,而議員則希望將檔案銷毀,頁三十二開始﹞。

●香港歷史檔案館﹝前身名為政府檔案局﹞自一九七二年寄居在政府總部一間房間後,經過多次遷徙,曾經搬去金鐘美利道多層停車場、九十年代被流放至屯門新益難民營附近的工業大廈﹝附近有危險品倉庫﹞。檔案館被搬至屯門,曾經引起學界和立法會頗大的不滿,大學校長聯署去信港督投訴,立法會也召開聽證會,最後更決定若政府不興建一幢「四四正正」的檔案館,立法會將自行撥款興建。政府在壓力下忽發其想,於一九九五年決定在觀塘翠屏道興建歷史檔案大樓,並限定於一九九七年六月十九日要開幕,作為殖民政府送給特區政府的禮物。這座幾乎是香港建得最快的政府大樓,由於急就章,因此雖然聲稱「在設計、建築和設備方面,都力求符合各項有關歷史檔案保護的國際標準」,建築質素卻強差人意。檔案館職員帶領我們到收藏檔案的專區,這個專區的溫度、濕度、通風以及地板物料都很考究,以求提供最佳的收藏環境。但是,因為當年裝修工人未等水泥凝固便鋪上特製地板,導致地板出現裂紋及剝落﹝下圖﹞,產生的灰塵抵銷了其他貴價防塵設備的功能。

另外,檔案大樓的設計是容許在地方不敷應用時繼續加建,但由於多年來部門並不積極配合,檔案館收藏的增長遠遜預期。很多檔案就在各政府部門裏發霉,但符合「檔案保護國際標準」的大樓卻留下大量空位。

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柏齊攝。

●西方國家的檔案部門動輒有上千員工,香港這個「亞洲國際都會」的檔案館,人手卻由全盛時期的四、五十人,萎縮至現在的二十人。為什麼會萎縮?其中一個原因,是政府將檔案主任的職級,加入了自願離職計劃﹝voluntary retirement scheme,俗稱肥雞餐﹞內。眾所周知,自願離職計劃是為了縮減政府人手而設,於是,當有檔案主任選擇提早退休,其職位將不會獲填補。整間歷史檔案館於是陷入「人手被陰乾、檔案又被陰乾」的死局。

●很多人以為,檔案法的重點是保存和開放的部分,其實不。自從回歸以後,香港檔案管理最嚴重的問題是官員對開立檔案的態度愈來愈隨便﹝反而在殖民地時期,英籍官員對開立檔案較為看重﹞,於是,現在最令人憂心的不是過去的歷史檔案的保存,而是「愈近的野愈冇」,像最近的副局長和政治助理的任命,而官員在沒有檔案法約束下,亦可以隨便刪改會議紀錄,不需負上法律責任﹝如唐英年在維港巨星匯事件中的所作所為﹞。檔案法訂立遙遙無期,檔案館剩下的檔案主任唯有繼續與各政府部門搏鬥,但幾乎任何會增加對部門約束的建議,都不獲接受。譬如數年前,董建華曾經答應訂立records management regulations,要求公務員遵守,否則可受內部處分,但當檔案館主任將規則草擬好後,董特首卻反悔,並將regulations﹝規則﹞降格為menu﹝守則﹞。負責草擬的主任表示,可以想像,這樣沒有約束地的守則,連看的人也寥寥可數。

檔案館仝人為了爭取更多檔案開放給公眾參閱,做了很多難以察覺的好事。譬如在制訂《1996 年政府資料檔案 ( 取閱 ) 則例 》時,檔案主任便加入了兩條有利於開放檔案的條款,包括7. (1) the government records service director may, in his discretion and in accordance with general instructions given to him by the chief secretary, permit any person to inspect closed records which are held in the government records service. 此條給予檔案館館長酌情權,但至今未曾動用。另外,3. (b) the contents of which have at any time been published or otherwise wholly disclosed to the public, shall be available for public inspection,這條款特別是為一些倫敦及香港共同收藏的檔案,例如回歸前的行政會議紀錄而設。意思是,就算香港政府試圖在三十年封存期後繼續將檔案保密,只要英國檔案館按照期限將檔案開放,香港檔案館亦可以照版煮碗。問題是,回歸後的行政會議紀錄呢?除了在香港有存檔外,北京有沒有存檔呢?北京會不會願意率先開放檔案呢?

●過去香港歷史檔案機構着重收藏高級官員的決策紀錄,比較忽略平民的檔案,但當檔案主任開始着重這方面時,一九九六年底生效的《個人資料﹝私隱﹞條例》卻為收藏檔案帶來另一個困難。條例規定,所有涉及個人資料的檔案,必須先得當事人同意才能公開,而目前的私隱條例並沒有就歷史檔案有任何豁免。這將令所有私人歷史檔案永無曝光的可能﹝一方面,政府部門不會願意代為要求;另一方面,過了三十年封存期,檔案主任根本難以找到當事人徵求同意﹞。社會福利署和統計署有大量上述的檔案,由於檔案館不容許社署銷毀檔案,社署又不容許檔案主任檢查檔案,拉据了好一段日子,最後得出一個折中方法──凡涉及個人資料的檔案,先由檔案館放在一處地方封存,等待私隱條例修訂或者香港訂立檔案法。在這段期間,檔案主任看也不能看,自然也不能進行檔案篩選工作。

寫這些慘事出來,自然是希望大家感同身受。香港幾乎是全世界唯一沒有受檔案法保障的已發展地區,這不是特立獨行,而是我們要極力衝破的殖民窘局。

延伸閱讀:
二零零七年:公共檔案的管理、優質管治與集體回憶的保存:香港需要制定檔案法的理據﹝思匯政策研究所﹞
二零零六年:立法會二題:政府檔案管理
一九九六年:1996 年政府資料檔案 ( 取閱 ) 則例
一九九六年:公共資料守則

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