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菲律賓的崎嶇民主路

原刊於《明報》,2010年8月30日

菲律賓的貪腐政治和惡劣治安,舉世聞名。該國選舉期間經常發生的暴力事件,如果傷亡不多於三數人,媒體都已經懶得報道。去年年底一個南部省長候選人的親友在記者陪同下,一行幾十人乘多部汽車從老家出發到省會登記參選,結果車隊中途被100 名相信來自競選對手家族的武裝人員綁架。最後候選人的妻妹與同行記者50 多人被屠殺,棄屍荒野,有的更被強暴、斬首、肢解。

通過這些恐怖案例,我們不難想像籠罩當地社會的戾氣有多大。想深一層,如果菲國的政治清明一點,人命得到多一點保障,經濟還會那麼糟嗎?那麼多教育程度不低的年輕人,還要離鄉背井跑到別國當家傭嗎?那麼多媽媽還需要將自己孩子享受不到的照料轉讓給我們嗎?菲國政治社會危機的受害者,其實每天都在我們眼前,早已成為香港社會的一分子。

菲國亂局始於小圈子假民主選舉

港人無辜遇害,令我們切身體會菲國管治失效的可怕。可惜的是,在新舊媒體鋪天蓋地的報道下,我們最初的悲憤,並沒有多少轉化成更普遍的人道關懷和理性思考,反而異變成更狹隘的、人民對人民的民粹怒火或冷嘲熱諷。有人說要辭退菲庸、有人主張以經濟制裁懲罰菲國。有藝人更說「既然有外國人做人質,必須以人質安全為首要」,那是不是說如果人質是本地人,便不用以人質安全為首要呢?

菲國政府是需要譴責的。在譴責之餘,我們是否也應該暫時讓心境平靜下來,了解一下身邊菲籍朋友家鄉的亂局,究竟因何而起?

菲律賓人民在1986 年通過和平革命推翻了馬可斯的專制統治,一度成為亞洲民主化的先鋒。現在菲國政府無能不堪,治安惡化至此,以後肯定會有不少人引用菲律賓的例子,重彈民主致亂的老調。但回顧歷史,菲國的亂局,其實與革命後的民主體制無關,而是始於美國殖民時期的小圈子假民主選舉。

菲律賓在19 世紀被西班牙統治時,縣級地方政府由本土莊園主等精英互選產生。19 世紀末西班牙人為了加強殖民政府效率,企圖收回地方政府的自治權和財稅權。長期把持地方政府的地主豪強不服,於是紛紛起義,推翻西班牙統治。但這些豪強在1898 年成立菲律賓共和國後不夠一年,美西戰爭結束,戰敗的西班牙竟將菲律賓轉讓美國。本來已獨立建國的豪強拒絕再次被殖民,對登陸美軍作激烈抵抗,最終被殘酷鎮壓。

美國殖民者平定起義之後,積極安撫地方豪強,承諾只要他們接受美國治權,即可與殖民政府分享權力。美國更發明了「導修殖民主義」(tutelage colonialism)的概念,聲稱美國管治菲律賓,為的是引導菲人慢慢建立民主制度,假以時日達至全面自治、終極普選。

豪強政治網絡代代相傳

美國殖民者同時強調菲律賓並未具備實行普選的條件,而民主發展,又必須按當地實際情况循序漸進,不能一步到位。故此殖民政府在20 世紀初引進縣級和省級首長、議會與全國國會的選舉時,將選民資格,嚴格限制在下級政府的「民選」公職人員和其他受過高等教育並坐擁巨富的上層精英之內。省長選舉的選民,有時可以少至500 人。所有候選人,當然也須獲得美國殖民者的認可與祝福。對這種少數權貴與下層議員選舉上層議員、首長,並由母國在幕後操盤的選舉方法,見慣功能組別與大選舉團的香港人,應該感到十分親切。

這種小圈子選舉,在菲律賓實行了近40 年。有資格參與選舉的豪強,在歷次選舉中慢慢結成盤根錯節的庇蔭——附庸(patron-client)網絡,小豪強票投大豪強,大豪強當選後則將壟斷事業牌照、政府合約、官位等公共資源分給小豪強。豪強的政治網絡通常都由他們的子孫繼承,代代相傳,形成豪強家族。豪強間時而因分贓不勻或選舉協調失敗而大動干戈。久而久之,各大家族均自行組建私家軍,割據一方。美國在殖民統治後期,一步一腳印地增加菲國的民主成分,慢慢擴大各級選舉的選民基礎。這等龜步改革,給予豪強充分時間將其原有的庇蔭——附庸網絡向下伸延,以適應愈來愈龐複的選舉遊戲。到二戰結束後菲國獨立和實行普選時,各大豪強,已通過層層中間人,架起覆蓋至社會最底層的龐大庇蔭——附庸金字塔,立於不倒之地。豪強在每次選舉中的買票成本增加,他們掠奪公共資源的胃口,也就變得更大。1950、1960 年代每屆民選總統積弱,沒有一個能駕馭地方豪強、建立強而有效的中央政府,並非沒有原因。

公民行動黨短短十多年發展神速

馬可斯在1972 年宣布戒嚴,建立獨裁統治,除了是要集大權以剿滅共黨外,仿效1950 年代台彎與韓國經驗建立威權中央、厲行土地改革、剷除豪強勢力,本來也是他的初衷之一。但他還是敵不過土豪的抵制,無功而返,最後只集中精力搜括國庫,累積私財。1986 年人民革命恢復了民主選舉後,仍擁有龐大庇蔭——附庸網絡和自主武裝的各地土豪,即重施故技,操弄選舉,將馬可斯家族交還出來的國家機器瓜分,化成他們的私人提款機,造成今天的局面。

但這並不代表1986 年的人民革命是白革了。革命至今,菲國的言論和結社自由怎說也比戒嚴時代進步。這個言論和結社空間,讓無數無懼權貴威嚇的社運組織者,支撐起一個充滿活力的公民社會。在傳統豪強家族的統治下,這個公民社會一直被排斥在政治權力之外。有見及此,一群從1986 年革命一路走來的公共知識分子和勞工、婦女和外傭等團體在1998年成立公民行動黨(Akbayan Citizens' Action Party),積極參選,企圖從貪腐集團手上奪回86 年革命的果實,歸還人民。他們在短短十多年發展神速,在今年國會大選中獲得超過100 萬票,奪得兩個議席。該黨的其中一位眾議員,正是世界知名、一輩子為發展中國家的公義與和平而奔走的社會學家Walden Bello。

菲律賓在過去百多年的歷史,血迹斑斑。該國現在雖仍處在混沌、黑暗之中,但希望的幼芽,畢竟是頑強地成長起來了。8 名無辜受難的香港遊客,是菲國那個貪腐、暴力體制的受害者。我們在面對同一個體制下的其他受害者時,就算不伸出援手,是否也應該少一點嘲笑,多一點慈悲?

作者是美國印第安那大學布魯明頓校區社會學系助理教授、中國政治與商務研究中心副主任

延伸閱讀

1. Julian Go 2008. American Empire and the Politics of Meaning: Elite Political Cultures in the Philippines and Puerto Rico during US Colonialism. Duke University Press
2. Alfred McCoy ed. 2009. An Anarchy of Families: State and Family in the Philippines. University of Wisconsin Press