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新移民綜援專題—判詞拾遺

新移民綜援專題—判詞拾遺

文:鍾穎

剛過去的十二月,最教各位印象深刻的新聞,想必是終審法庭裁定領取綜援須居港滿七年的規定違憲,日後新移民只要居港一年便符合資格(下稱孔允明案)。判決出爐當日,面書上群眾嘩然,人人留名睇香港陸沉,但實際上法官說了甚麼呢?似乎很少人清楚。案件判詞雖長,塞滿英文的五十幾頁紙,光聽就嚇退一部分人。但這很可惜,內容其實頗有意思。下文分別摘錄判詞要點,希望有助同學思考事件。

判決準則(39及139段)

這場官司打足三場,前兩場皆敗訴,直至今次終審法院一仗。簡單地講,覆核所涉的問題,就是七年居港規限並非常有做法。由於《基本法》第36條保障香港居民享受當時(回歸日)綜援計劃下的社會福利,即居港一年便合符資格。雖然政府有權修改申領資格,但任何改動皆受法院(憲法層面的)監管。

政府突然在03年提出七年居港規限,必須合符以下條件,以證明政府對憲法權利(社經權)的限制乃相稱恰當。即是說,限制必須1)謀求一項正當社會目的,和2)其目的與規限本身有合理關連,3)而對權利的侵犯不能明顯地沒有合理基礎。

違憲理由:七年規定不符目的 抵觸社會政策(137段)

七年居港規定自04年生效,但該例不適用於擁有居港權的新來港兒童(18歲以下),目的是鼓勵幼童來港,使他們更易融入社會。政府聲稱,引入規定的1)正當目的是節約金錢,以確保社會保障制度可長期維持,由於當年綜援支出大幅上升,03年度更出現財政赤字,必須減少福利開支。

但證據顯示有關措施根本無法省錢。01至02年的數據顯示,只有12%的綜援戶屬新移民,支出共17億,約10億是付予新來港兒童,為必然支出。餘下7億亦無法省卻,因為生效日或以前成為香港(非永久性)居民者可獲豁免。即使該7億能夠省下,只佔02年的收入(1950億)的0.24%,可謂微乎其微(95段)。全沒證據顯示社會保障制度不能持續。事實上,政府承認最終省下的金額無關緊要(immateriality of the savings)。即是說,七年規限不能達致所謂的正當目的,措施有違2)合理關連準則。

更荒謬的是,該項七年居港規定抵觸兩項重要社會政策,即 (i) 簽發單程證以便家庭團聚的政策,以及 (ii) 目的為使老化人口年輕化的人口政策。規限與政府內部政策自相矛盾,同時違反3)不能明顯地沒有合理基礎的準則。

持單程證來港的人當中,有六成五是女性,當中大多是主婦。為了「湊仔」而無法工作的母親,唯有一份微薄的綜援兩份分,生活困苦可想而知。社福機構稱這種現象為「煲仔飯」。若政府秉持家庭團聚原則,便沒理由只讓新來港的貧戶小孩領綜援,而不給來港照顧他們的母親援助吧。連基本所需也欠缺,談何照顧?談何團聚?

再者,根據01年的數字,新移民構成當時九成的香港人口增長。一方面,政府望透過單程證制度增加勞動人口;另一方面,又想新來港兒童早點融入香港學制(59段,人口政策報告),上大學做「高增值人口」。政府卻不予母親支援,甚至建議新移民:「冇錢就返大陸」,不是變相趕走他們嗎?李義狠批措施不合邏輯,倒行逆施(counter-productive)。

★論貢獻★

一)肯定家務勞動(105-106段)

社署當然不會就此罷休,當局提出七年限制有另一合理基礎:反映居民在一定年期內對香港經濟有所貢獻。法官直指當局無視新移民婦女作為家庭主婦為社會帶來的貢獻:帶來年輕人口、幫助新來港兒童融入社會、避免破碎家庭的出現,難道無法以金錢量化便不屬經濟貢獻?

二)七年居限即貢獻?(107段)

李義批評當局邏輯荒謬,要求貧困的新移民先賺錢七年,才允許其領福利毫不合理。七年規限可使一個窮人無端變成淨貢獻者(netcontributor)的想法,李義說是純屬妄想。另一個問題是,政府認為七年規限可核實新移民的貢獻,但期間「窮到燶」的他們應該怎樣過活?乞食?這種思維同時違反綜援原意:為所有香港居民提供基本生活保障。

★社經權與人權密不可分★

一)政府無法保護社經權利(41、148段)

讀到這兒,大家可能疑問,乜法庭有權管埋呢瓣咩?司法、行政固然分立,但同時互相牽制。就孔允明案,包致金法官言明,法庭有責保障憲法賦予的權利,社經權利(享有社會福利)亦在其列。綜援的性質直接牽涉日常生活、生存,是不可或缺的基本保障。雖然「執行和制定政策,本屬政府的份內事」,法庭非處理資源分配的理想場所;但「當行政和立法機關失效,無法付給憲法賦予我們的基本需要時,法庭責無旁貸」。

二)沒有社經權人權從何談起(166-172段)

附帶意見(obiter)中,包致金法官對社經權闡釋詳盡。包引述《世界人權宣言》草擬人的話:「沒有社經權利的人權,對多數人來說並無意義」。社經權利重要,在於「它能保障人皆有尊嚴的生活,維持基本所需」。另外,包法官引述聯合國人權監察05年報告的一段話(173-178段),有指責綜援金額不足的弦外之音。他還補一句,香港作為所謂的國際金融中心,聽到以上的批評理應感到慚愧。

三)社經權有進無退?(179-180段)

《基本法》第145條說,港府可以在已有福利制度上,自行「發展和改進」。控方據此條文,嘗試證立社福制度理應「有進無退」,增加綜援的居港規限因此違憲。

兩位法官對此說法有分歧,李法官不同意這個論證,因為條文並無阻止政府在必要時減免福利(37段);但包法官認為除非當時經濟極差,否則福利應是有增無減。他「已準備接受,以此為基礎判決違憲」,雖然最終選取了其他基礎(164段)。即使經濟不景,政府要減福利,必先證明已考慮所有可行方案。

*小補充*

這次的判決雖然還弱勢一個公道,並不代表以後如是。法律不是絕對權威,過半的立法會議員並非民選、法官從未獲得授權,更莫論由一小撮政客編制的《基本法》。或許,在某個意義上,反對判決者的不滿是合理的,「我們」的法律、「我們」的法官,都不是我們的。

[1] 綜援實際金額可參考社署網頁,搜尋關鍵字「綜援」、「標準金額」:
http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_socialsecuri...