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高鐵醜聞暴露特區管治腫瘤

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高鐵醜聞暴露特區管治腫瘤

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運房局長的一句「驚訝」,兩位港鐵高層三十分鐘的記者會,香港市民便要賠上高鐵工程延誤兩年通車的損失,以及還未知多少億元的超支、索償和經濟代價。究竟是香港人時運不濟,被老天爺一場黑雨懲罰,還是因為長期容忍一個日漸敗壞的制度,今天終要付出代價?

雖然官方上周才承認高鐵工程延誤是無可挽回的事實,但禍因早於7年前種下。要了解來龍去脈,需從項目管理、監管制度與管治手法三個層次分析。

隱瞞不報 専業失責

對於工程延誤,港鐵的解釋多處不符事實。港鐵總經理蔡豐松指上月底一場黑雨令隧道鑽挖機受水淹而導致9個月延誤,查實該場黑雨並非二百年一遇,去年5月22日一場更厲害的黑雨反而沒有影響工程,兼且港鐵內部一份今年3月10日發出的機密文件已列明,在所有延誤中最決定性的因素是810A合同,即西九總站(北)主體工程,要到2016年12月才完工,導致全部工程要2017年8月才完成。至於另外兩項解釋:岩層過硬及管線複雜,對於在全港各區有40多年施工經驗的港鐵來說,理應預留充裕的緩衝期,為何會變成難以克服的「挑戰」?

在項目管理上,港鐵犯上兩項兵家大忌:籌備不足與管理不善。高鐵動工前籌備工作粗疏,地質勘探不夠精確,設計不夠周詳,低估地質環境變化對設計與工期的影響。筆者早於一年前協助傳媒審視一批港鐵內部文件,發現不少延誤是由於港鐵邊施工邊改設計,令承建商無所適從;另一類延誤是由於施工合同之間的銜接與協調出現衝突,例如西九總站挖出的泥石需經水路運走,但運泥船和泊位不夠,以致挖泥進度大幅落後。

自去年5月傳媒開始質疑高鐵延誤,當局多番否認,但港鐵工程師其實非常盡責,定期向管理層將各項風險與預計超支詳細滙報,問題在於港鐵高層的處理手法。去年3月西九總站承建商已致函港鐵,表示工程最少延誤310天。到了今年3月10日的港鐵內部滙報,按照「最可能」發生的情景,項目總支出從2013年7月估計的651億元增加至2014年1月估計的684億元。在半年內上升33億元,確是令人驚訝的速度,以此推算,項目到2017年結帳時超支逾百億元大有可能,高鐵項目顯然在去年初已陷入危機。

機制失衡 監管乏力

政府的監管制度先天不足、後天失調。高鐵由港府出資,委託港鐵作為項目經理,再由路政署長牽頭監督。政府與港鐵簽訂的委託協議,賦予港鐵全權為合同招標、選定承建商和顧問公司、更改設計、決定批准或否決額外工程款或承包商索償等,在一般情況下只須知會路政署而毋須事先審批。政府需向港鐵支付約50億元管理費,金額並不與項目表現掛鈎,項目延誤甚至足以構成港鐵向政府索取更高管理費的理由。這種機制的「道德風險」顯而易見,一如金融海嘯時銀行高層用OPM(Other People’s Money, 人家的錢)為自己賺錢,出事後有政府包底,風險自然越冒越大。

為何港鐵有如此優厚的協議?政府官員能力不濟,沒有站穩公眾利益固然是原因之一,但另一主因是「一鐵獨大」:自地鐵與九鐵合併後,政府興建鐵路時沒有選擇,只得任由港鐵管理層開價,甚至在執行項目時,也自恃鐵路施工經驗比路政署官員豐富,不把監管人員當一回事;連帶規模較大的顧問公司,也寧願受聘於港鐵(因為合同金額更大)而非受聘協助政府監管。儘管如此,路政署長或其代表有權出席港鐵進度會議及索閱文件,他們因何棄械投降?先天機制失衡,後天監管乏力,今天終於爆煲。

追本溯源,特區政府的管治手法是做成今天惡果的底因:

急於融合 妄顧現實

前特首曾蔭權在2007年施政報告中把高鐵列入《十大基建》,未有諮詢市民便決定採納専用通道和西九龍總站,自此高鐵成為象徵中港融合的政治任務,不惜代價也須配合全國高鐵的時間表通車。前運房局長鄭汝樺在2009年中向傳媒放風,高鐵造價從300多億元上升至500多億元,幾個月後正式申請撥款669億元,要求立法會快刀斬亂蔴通過撥款。當時政府拒絕公開可行性研究報告,即使公共專業聯盟的専家組提出了可節省三百億元成本的《錦上路總站+港島快線》方案,請求政府多等一個月聘請獨立専家評估,也被鄭汝樺以「多等一天虧損500萬元」為理由拒絕。強求中港融合,妄顧客觀現實,正是特區腫瘤之首。

奉迎上意 假話成風

政府在2008年4月委任港鐵進行項目研究,不到兩年便開始倉促動工。在立法會通過撥款前,早已有専家指出西九龍填海地質條件複雜、交通運輸死結無法解決、沿線隧道鑽挖風險高,但港鐵管理層附和政府旨意,從未指出技術風險。假若當時港鐵敢於講真話,說明5年半的施工期不可行,立法會便不會倉促批出撥款,整個西九總站方案也有重新檢視的機會。官員不願聽真話,顧問不敢講真話,正是特區腫瘤之二。

時至今日,從港鐵到監管部門,公信力已蕩然無存。重拾公眾信心的唯一方法,是由運房局或立法會委任獨立於港鐵與政府的専家小組,徹查真相,收緊港鐵管理項目的權力,兼要港鐵為項目成敗承擔相應責任。高鐵項目急須止血,但香港人的最大挑戰是切除特區管治的兩個腫瘤,否則梁班子主摧的首長工程,例如橋頭經濟或連接前海的西部鐵路等,必定陸續有來。

圖:柏齊攝

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