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【文化論政】林玉鳳:最少改動不一定最好──澳門修改《出版法》的爭議與完場

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【文化論政】林玉鳳:最少改動不一定最好──澳門修改《出版法》的爭議與完場

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《出版法》相當於澳門的《新聞法》,是確保新聞自由得以保護,新聞工作者的職業得到重要保障的法例。要明白今天澳門的新聞工作環境,了解過去幾年有關澳門《出版法》修法的爭議,以及業界如何與政府在修法問題上角力,是很重要的一課。

這次修法,可以分成兩個階段。兩個階段的爭議重點不一,相同的是,結果都以政府讓步終結。可是,澳門新聞工作者的法律保障,其實沒有因為政府的讓步而增加。

第一階段:政府無立場,業界無共識

澳門特區政府在2011年9月12日,宣佈將針對《出版法》和《視聽廣播法》兩法的修訂進行諮詢,新聞局局長陳致平在宣佈消息時即強調「政府對修改《出版法》和《視聽廣播法》沒有既定立場,在進行民意調查及修法過程中均持開放態度,歡迎社會就修改《出版法》和《視聽廣播法》,以及進一步保障言論自由、新聞自由等發表意見。」(2011年9月13日《市民日報》P04版)政府當時雖然強調“沒有既定立場”,但對修法希望處理的問題,卻相當清楚,「現行《出版法》和《視聽廣播法》頒布20年,……當中的一些問題仍未得到解決,例如《出版法》中提及設立出版委員會和《視聽廣播法》中規定設立的視聽廣播委員會,以致新聞工作者通則等都未有設定,互聯網應否受到《出版法》或《視聽廣播法》監管,政府對傳媒的資助等問題都可以在修法中討論。」

政府公佈諮詢初期,業界沒有明顯的反應,報章上只有零星的評論,關心如果根據原法案設立出版委員會和視聽廣播委員會的話,政府在兩個委員會將會有何種角色,業界的言論傾向這類委員會的成員應該以業界為主,不能有官方色彩。由於政府的修法諮詢工作包含應用「商議式民意調查」方式收集公眾及業界的意見,民調以招標形式判給由澳門本地的民調機構牽頭,聯同美國史丹福大學、葡萄牙里斯本大學學院以及香港浸會大學傳理學院的研究人員組成的團隊進行,判給金額為澳門幣三百六十萬,諮詢工作公佈後的兩個月,業界以至澳門本土的政治團體,開始質疑民調費用,繼而質疑民調背後的公正性,其後,澳門傳媒工作者協會於11月24日發表聲明,以浪費公帑和政府在沒有清晰向業界或公眾說明原因、理據及修法方向的理由,要求政府暫停修法程序以及商議式民調的工作。政府沒有因應澳門傳媒工作者協會的要求擱置民調或修法諮詢,只是在稍後宣佈諮詢將集中在《出版法》的修改上,《視聽廣播法》則留待日後處理其他與廣播機構相關的法例時再行諮詢。同時,政府以拜訪新聞專業團體和傳媒機構以及舉辦座談會的方式向業界收集意見。根據當時的報章報導,業界對是否應該修訂《出版法》以及成立法律當中規定的出版委員會雖然有類似的取態,卻沒有整體共識,以澳門的六個新聞同業組織為例,他們在這兩個問題上,都有不同的取態。

是否該修定《出版法》?
  
贊成
1. 澳門新聞工作者協會(以不減少現行新聞自由保障為前提)
2. 葡英傳媒協會(只需因能回歸進行字眼上的修飾)
3. 澳門傳媒俱樂部(大原則應是維護以至擴大現有的新聞自由尺度)
4. 體育記者協會(與時並進,但要維現有的新聞自由保障)

反對
1. 澳門傳媒工作者協會(浪費公帑,沒有迫切性,政府沒有清晰向業界或公眾說明原因、理據及修法方向)

中立或其他意見
1. 澳門記者聯會(會內沒有共識,如修法,必須確保現有的新聞自由不能減少)

是否該成立類似出版委員會的組織?

贊成
1. 澳門新聞工作者協會(業界自行組成)
2. 葡英傳媒協會(業界自行組成的小型組織)
3. 澳門傳媒俱樂部(委員會必須由業界自行組成,沒有官方參與及官方委任,具有其獨立性和認受性)
4. 體育記者協會(業界自決,沒有官方色彩)
5. 澳門記者聯會(出版委員會應有法律認可,以增加委員會的公信力,有需要賦予懲罰的權力,但委員會不應有官方代表。)

反對
1. 澳門傳媒工作者協會(反對以法律形式設立、或任何帶官方色彩的出版委員會)

結果,政府在宣佈諮詢後的一年,決定修法,但修法將以“只刪不加”為原則進行。

第二階段:政府“只刪不加”,業界“維持現狀”

政府的“只刪不加”原則,其實是只刪除業界不認可的條文,不增加任何可能引起爭議的條文(如規管互聯網),政府在2013年9月公佈的《出版法》修訂文本,刪除了出版委員會和《新聞工作者通則》條文,將是否成立出版委員會,交由業界自決。又因應澳門回歸對法案進行了字眼上的修訂。其後,再根據業界的意見,將“機密”的定義,直接在法案中標明由《國家安全法》(即《基本法》第廿三條的澳門本土法律)來定義,將業界擔心的新聞工作者犯誹謗罪初犯時可否以罰金代替監禁和是否需要加監三分之一的問題理清,明確新聞工作者初犯時可以以罰金代替監禁和不需要加監三分之一。只是,這些改動,充其量只是非常有限度的維持現行新聞自由的保障,因為根據現行的《刑法典》,《出版法》是否這樣清楚說明,在法律上沒有明顯的作用,只是對新聞工作者而言,有心理上保障而已。

其實,澳門現行的包括新修訂的《出版法》文本,對出版自由、言論自由和新聞自由都有足夠的基本保障,其標準和多數西方先進國家相比不遑多讓。可是,澳門的法律本源於葡萄牙,對基本人權保障(如私隱權和名譽權)在法益上有更大的傾斜。像影響新聞工作極大的誹謗罪,在澳門既是刑事罪行,也是民事侵權行為,新聞工作者在抗辯時只可以用“事實”作為抗辯理由,不能以西方國家專門為新聞工作者設定的「善意」為抗辯理由(即報導雖非事實,卻因為新聞工作者在報導時並非出於「實質惡意」,即已進行必要查證或報導時真誠相信所報導內容為事實而進行抗辯),這本來應該是業界應該在修法時爭取加入的保障條文,可是,因為業界在修法時過於保守,過於傾向「維持現狀」,過於希望就是修法也只能有最少的改動,反而沒有努力爭取更大更重要的保障。筆者同意出版委員會應該由業界組成,可是,《出版法》完全刪除有關出版委員會的條文,其實是剝奪了出版委員會的法定地位,令日後出現新聞內容爭議時投訴人無法經由向業界組織投訴解決,必須進行司法訴訟,這樣,新聞工作者其實更容易既被刑事追究又被民事索償。修法爭議暫歇,新聞工作者頭上一直存在的那把刀,卻沒有給拿下來。

作者為澳門大學傳播系助理教授

文章刪減版載於《信報》-時事評論-「文化論政」-2014年5月12日

本欄逢週一見報,由「香港文化監察」邀請不同意見人士討論香港文化發展,集思廣益,出謀獻策。

圖片來源:互聯網

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