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規劃

機三跑與裙帶資本主義

機三跑與裙帶資本主義
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"I have not told half of what I saw." Marco Polo

關於機三跑的討論,由民間提出的種種質疑固然值得深究,有關空域問題的協議內容及繞過立法會的種種問題亦需要追問,而筆者則希望由機管局架構本身及融資問題上開始探問機三跑是否符合公眾利益。

首先釐清一些基本問題, 機場管理局是根據一九九五年於立法會通過的機場管理局條例成立的法定機構(或稱公營機構),設有董事會由主席、行政總裁及 八至 十五名其他成員組成(包括官員)。管理局成員全數由行政長官委任。在不違反條例第三條主席的職能、第六條營運目標(註一)的前提下,行政長官會同行政會議(下稱"行會")可根據第二十條指令機場管理局執行其指示,意即由梁粉出任的機場管理局主席、行政總裁與董事,足可透過其權力落實梁振英就大嶼山及機場有關的政綱。

梁振英與張炳良局長的機三跑論調前設是機三跑作為一種以基建推動經濟的方式,有助於航空運輸業吸納珠三角商機引發經濟收益,透過滴漏效應分配經濟成果,最終能利於公眾,亦經常強調機三跑以融資方式進行相比於政府以公帑出資更符合公眾利益。

而根據其政綱第22(二)45及46段所指,第三條機場跑道為一經濟投資,目標在於重新設置新界西及大嶼山 的商業功能(註二),增加商業容量,並調整城市經濟功能的佈局,在新市鎮和新發展區創造更多當地就業機會, 減少交通成本和時間虛耗。

換言之機三跑與相關規劃所涉利益不只是機管局,而是行政長官及行政會議所代表的利益集團---以往我們以地產霸權將其命名,現實卻更為複雜。

利益集團指的是甚麼人? 是港資企業、銀行金融、零售及酒店業、航空運輸、承建商與地產商,部分更有內地紅色企業背景,這種金權政治的新近名字叫做裙帶資本主義,依賴利益關係用人唯親,透過政策製造壟斷是其本質,財閥權貴及一些財經界人士會叫這做自由市場,一些政治學者則會稱這種行政主導為有效管治,言而行政會議,各種公職系統與法定機構就是財閥權貴的會議室。

承建商與地產商(又係中國建築)

單從機管局成員及行會成員所涉及公共職務,例如身兼行會成員及機管局董事的立法會林健鋒(註三),根據其行會會利益申報表他身任紅企中國海外集團子公司中國海外宏洋受薪董事(經營內地及港澳地產業務),中國海外另一子公司為近年多次投得香港基建合約的中國建築國際集團(高鐵就是一例),林健鋒亦身兼永利澳門(永利賭場)董事。

(筆者按:機管局並未根據法例要求告知公眾查閱董事局行益申報表)

中國海外集團於機管局董事局內亦有兩名非執董分別是前工務局局長李承仕及前環境運輸及工務局常任秘書長盧耀楨(中國海外宏洋) ,其中李承仕更被中國建築列為管理要員。(註四及五)

除地產及建築公司外,與機場商業功能密切的銀行業與酒店業在行會及機管局董事局亦參與其中。

銀行業

根據機管局新聞稿紀錄(註六)機管局成立初期至零四年間三次透過銀團貨款進行融資(即借貸)及近年每年發行10億美元債券為到期債項再融資,以及應付日常營運資金需要。銀團貸款,即多間銀行透過合組公司向機管局推供融資機會,銀行業至少可從中獲取利息及行政費作收益。(註七)

機三跑融資方案當中機管局現金與債券兩部份,則一定涉及銀團貨款。

根據紀錄機管局於2010年得到14家本地及國際銀行以金融危機後最低息率作出貸款。(註八)當中包括有行會成員史美倫(副主席),在機管局亦有其香港區總裁馮婉眉出任董事(雖然馮女士已於2月離任,但其機管局董事職位已是連續兩任時間長達六年)的匯豐銀行,與及由機管局董事洪丕正出任大中華地區行政總裁的渣打銀行(洪同時為銀行公會副主席。)(註九及十)

酒店業與北商業區

與機三跑連接的北商業區,在2014年施政報告第三十八至四十二段均提及大嶼山多個項目配合港珠澳大橋的「橋頭經濟」價值。其中第四十段指明"在北商業區發展新酒店,作為該 區首階段的商業發展項目(註十)。"北商業區具零售及酒店用途,商場面積約為尖沙咀海港城的兩倍,將成為全港最大的購物商場。(註十一)機場客流量與酒店業明顯存在直接利益關係。

行會成員李國章就是香格里拉亞洲酒店集團獨立非執董。(註十二)
現任機管局主席羅康瑞本身為恆生銀行非執董及瑞安集團主席兼鷹君集團非執董,該集團為羅氏家族生意,在港主要業務為酒店業,羅康瑞在大嶼山發展委員會利益申報資料上表明鷹君於2014年3月已就香港國際機場北商業區的酒店發展及管理,曾遞交競投興趣。(註十三)

另外機管局董事杜彼得及自由黨易志明,亦分別為帝盛酒店集團非執董及持有海港城的九龍倉集團子公司海港企業有限公司其核心業務 為馬哥孛羅香港酒店。(註十四及十五)

走筆至此,儘管擱下特首及行會的認受性問題,與城規及環評制度法規落後行政透明度與民主化問題亦不談。只是集中在機管局行政架構獨大的弊端上而言,其拒絕被公權力干預的行政獨大特性本身就是其根本缺點。

這些財閥與機三跑的關連正正充分說明前朝富有新自由主義特色的制度設計,在回歸後被政商權力體系亳無困難地接收與加以利用,所謂殖民者用人唯才,行政官僚主導能有效施政,並不符於現實。

筆者並不完全否定官商合作發展產業,問題在於由行政架構與法律上,特首行會以至機管局管理層由上而下所設立的社會議程,從經濟到硬件規劃,各種影響評估,在工程拍板後,施工過程以至融資安排及風險管理等等種種工作,能夠確保機三跑是公正而有效且有利於社會產業發展,令公共利益(還有社區)與環境公義與能夠受到保護。

一句到尾,先天傾向商界的機管局在機三跑決策上能否作出有利於公眾的決定?

我認為答案是否定的,因為機管局行政架構與法律的設計上,行政主導就是拒絕政治亦拒絕制衡。

儘管擱下特首及行會的認受性問題,與城規及環評制度的法規落後行政透明度與民主化問題不談。只是集中在機管局行政架構獨大的弊端上而言,其拒絕被公權力干預的行政獨大特性本身就是其根本缺點。

回看立法會在95年進行草案二讀時的討論,當時商界(功能組別)議員認為董事會與行政總裁的設立已經有互相監督的效果,比起由民選議員參與管理更無政治干預更能有效管理。(註十六)

而事實是這樣嗎?

根據蘋果日報在二零一三年六月十六日及同年壹週刊第一二一五期報導,指前任行政總裁許漢忠被機管局內部審計部揭發批合約嚴重違規事件(註十七)。許在批租機場禁區內兩個新增設的名牌旗艦店舖位過程中,突然更改中標計分法,不按價高者得的原則,造成公帑損失。據悉,機管局批出其他合約,曾不止一次批給非最高價的標書。事後,立法會在建制派阻撓下,更無法在特別會議上對許作出提問(註十八)。

有官員在訪問 中指出,政府對機管局的監管有限,日常運作放手機管局處理,批出招標合約毋須向政府滙報(註十九)。

當政府如高鐵工程大幅度介入監督工程進度都左支右絀問題連連,期望機管局能穩妥管理工程進度就更不可能。

如果梁振英與張炳良局長仍然要強辯機三跑方案能夠提供就業機會與經濟增長,那他們就必須回答,在香港全民就業的情況下,機場內早已出現工人的情況與及2013年的412萬公噸貨運量對比1992年訂立的《新機場總綱計劃》的設計貨運容量900萬公噸,連一半都不到(註二十),可見機場管理仍有提升空間,為何政府不要求機管局改善就業條件及管理質素為方案以求用盡機場,為何不首先透過修改法例讓人民與公權力能夠約束機管局?偏要堅持三跑方案?

同理,在政府無力管理機管局的前題下,政府所指的滴漏效應分配經濟成果根本亳無事實基礎,因為政府根本對機管局運作亳不作為甚至正作出有利益衝突的指令。

這裡衍生一個新問題,裙帶資本主義由體制權力中心開始,透過權力架構將經濟與政治完全結合互為表裡,利用行政主導的官僚程序阻撓公眾與立法會,了解及監察政府機關行政及政策形成過程,當民選產生的議員(就算被委任做董事都是少數而且無決策櫂),以至如上文提及政府對機管局的一份標書都無法監管,又甚可能確保其管理層所建議的機三跑方案,不會造成官僚借貸人民埋單的結果?

這種富有新自由主義特色的制度,亦正發展出一個新趨勢,財閥權貴不斷透過迫使公共開支緊縮而將公帑資金用於投資基建,透支資金引導公共財政金融化,機三跑融資方案就是顯例(強積金與未來基金亦然),所謂融資方案說穿了不過是一種先洗未來錢的財技,對公眾並非亳無代價,機管局依賴政府作擔保得到低息貸款,假設遇上環球經濟波動(例如美國加息),連上債券等因素,所造成的經濟不穩定等風險將轉移由人民承擔,而且根據機管局條例機管局若無力還款,政府要出資協助,所謂機管局一力承擔說法亳無實質基礎。(註二十一)

參與式民主是對抗資本與自主出路

進一步去講,在裙帶資本主義造成的權力不平等現實底下,不論是經濟上向窮人打劫,還是政治上侵蝕自主權,只要人民一日無法對這種公共機構作有決定性的參與,儘管將來特首與議會有貨真價實的選票民主,人民都仍然會任由權貴宰割,因為人民始終無法阻止裙帶資本主義壟斷權力造成的種種問題,被迫承擔所有風險,在政治與經濟上都無從自主。

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註一機管局條例
註二梁振英政綱
註三林健鋒行會利益申報表
註四中國建築國際集團管理要員李承仕先生
註五盧耀楨
註六新聞稿紀錄 查銀團貸款字眼 
註七見2013至14年機管局年報財務回顧 : 資金籌集p.70
註八 機管局簽訂50億港元銀團貸款 息率為金融海嘯後最低水平(香港,2010年6月28 日)
註九 史美倫 馮婉眉 洪丕正
註十2014施政報告第四十段
註十一美聯工商鋪29/01/2015
註十二香格理拉亞洲董事資料
註十三見annexure 1
註十四帝盛酒店集團
註十五海港企業有限公司
註十六 一九九五年七月十九日立法局會議紀錄 PAGE 4448
註十七嚴重違規事件
註十八港台新聞:立會討論機管局改商舖投標結果投訴會議腰斬
註十九蘋果日報政府監管鬆 招標毋須滙報 16/06/2013
註二十林超英:第三條跑道毋須興建:讓數字說明道理
註二十一三跑法律罅

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