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張量童

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規劃

城市發展的兩大病毒——「鄰避」與「士紳」

城市發展的兩大病毒——「鄰避」與「士紳」
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我們的城市病了。

城市是都市人口一切活動的載體。城市發展不健康,市民也無法安居樂業。

經初步診斷,香港近年受到兩大病毒的入侵,且有快速蔓延的趨勢。這兩大病原體:一種來自政府,一種來自民間。

在香港,「鄰避」心態(NIMBYISM)非常普遍。NIMBY是NOT-IN-MY-BACK-YARD的字母縮略詞。市民對於一些必要的社會設施,抱有「不要在我後院」的態度。「鄰避設施」包括精神病院、中途宿舍、露宿者收容所、軍事設施、焚化爐、發電廠、骨灰安置所、殯儀館、海水淡化廠等。理由很簡單,因為他們認為此等設施,必然影響到他們的居住環境甚或樓房價值。所以無論政府或民間企業,就此類設施在申請規劃變更土地用途時處處碰壁。市民有此想法,小部份立法會和區議會議員,更投其所好,推波助瀾,藉以希望獲得更多選票。城市發展整體受到窒礙,許多經濟活動和民生相關的活動,也無法有效進行,最終受害者仍然是普羅大眾。

城市發展另一大病原體是「士紳」。「士紳化」一詞來自英文的“GENTRIFICATION”。在香港,「士紳化」現象體現在部份市區重建項目以及房屋委員會2004年決定分拆其商業和停車場予領匯房地產投資信託基金。前者導致舊區原來聚集低收入人士,在重建後地價及租金上升,被較高收入人士遷入取代。後者被視為香港公共屋邨商場士紳化的例子。

市區重建的原意是將舊區的土地資源重新整合規劃,讓原來區內的生活條件獲得改善,例如拓寬車路、增加社區設施,藉以彌補當區的「規劃赤字」(PLANNING DEFICIT),最大程度上讓居民原區安置,讓原來賴以維生的行業能得以延續生存,社會網絡不致被破壞;目的不應是重建面積最大化。可惜的是,市區重建局的一個緊箍咒是「不可以蝕錢」。

「領匯」的概念一直為人詬病,是2003年SARS之後,政府急於開拓財政收入來源的短視錯招。結果,公屋居民要付出昂貴代價購買生活用品,原來一些傳統的行業如補鞋、補衫、水電修理,甚或傳統工藝無以為繼。

細心分析,這兩種病原體得以在城市滋生,原因是政府有關城市發展的管理機制出了問題。首先,市區重建局不應該以賺錢為目標。個別重建項目的可行性及財務安排都要著重考慮「社會影響評估」(SOCIAL IMPACT ASSESSMENT),應將有需要重置或添加的一些社會設施納入為項目的必要條款。項目的定位及財務計劃不宜由市區重建局管理局決定。建議成立由政務司長和財政司長聯席主持的高層次的「城市發展督導委員會」(簡稱「城督會」)去審批每個市區重建項目,藉以兼顧其他社會效益,提供政策及財政支持。市區重建局的角色,應重新定位為「市區重建項目經理」,負責為重建項目制定最適合的重建方案,真正做到以人為本,以社會整體利益為基線。

上述建議的城督會亦可改善目前城市規劃委員會(簡稱「城規會」)架構的弊病。城規會現在的工作量,可謂是「文山會海」,處理的個案問題複雜、文件繁多、時間冗長,試問兼職的城規會委員,何來那麼多時間去充分瞭解每個申請的詳情,他們唯有依賴作為城規會秘書處的規劃署送交的文件及建議作為依歸,甚少對規劃署的立場提出相反意見。

但規劃署的處境,有時亦值得同情。在個別規劃申請過程中,規劃署擔任城規會討論文件的制定人,當平級的其他部門持不同甚或不大合理的意見時,規劃署亦很難提出質疑或凌駕性的否定意見。建議在有需要時,規劃署暑長可向城督會尋求指示導航。城督會將起平衡協調各部門不同意見的作用,一方面可以覆檢各部門的評估;另一方面,可以從社會效益、整體經濟發展角度去考量個別申請的社會價值和貢獻,指令有關部門採取有效的措施及資源調配去積極支持相關申請項目。這便大大減輕規劃署單獨承擔平衡各平級部門意見的壓力。

同樣地,當「鄰避」效應衝擊值得支持的社會設施時,申請人亦可通過一定機制,要求城督會覆檢各部門意見及給與政策支持。

看來,兩大城市發展病毒,有希望通過體制上的改動,得以被撃退。

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