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特首選舉會關心住屋權嗎?

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特首選舉會關心住屋權嗎?

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聯合國人權理事會最近發布了一份題為《適足生活水準權所含適當住屋權以及在這方面不受歧視的權利問題特別報告員的報告》(A/HRC/34/51)文件,檢視「住屋金融化」的狀况及其對人權的影響。所謂「住屋金融化」,是指住屋和金融市場以及全球投資的結構性變化,即住屋被視為商品和累積財富的手段,以及成為全球市場中交易和出售的金融工具的一種擔保。

「住屋金融化」令住屋脫離社會功能

報告分析,「住屋金融化」起源於不少奉行新自由主義經濟的國家放鬆住屋市場管制,以及由金融機構實施經國家同意的結構調整方案。由於各國側重吸引資本和富裕的投資者,推動不少歐洲國家實施嚴厲的緊縮措施——例如減稅和削減福利——以吸引外國投資者進入其國內房地產市場;加上全球資本過剩問題愈加嚴重,住屋和城市房地產已經成為金融公司的首選商品,作為資本過剩的存所,使住屋脫離提供安全和尊嚴生活住所的社會功能。結果,一些對冲城市(例如香港和倫敦)的房價自2011年以來都上漲了50%以上,為富人增加了巨額資產;對於尚未在該市場投資的大多數家庭,則再無能力購買住屋,被逼遷到就業和服務稀少的城郊地區(第8、19、23、25、26、37段)。

報告認為,儘管學界和輿論界對「住屋金融化」有大量著述,但甚少將住屋視為一項人權來論述。從國際人權標準出發,適當住屋權(the right to adequate housing)的核心是尊嚴和安全的生活住所權。它與其他人權,特別是平等和不受歧視的權利以及生命權相互依存。每個國家必須尊重住屋權,不採取任何行動侵犯這一權利,保護個人和社區免遭第三方侵犯住屋權,盡其現有資源實現適當住屋權,通過一切適當手段(例如立法),逐步充分實現這項權利。比方來說,政府應與持份者合作,訂定實現住屋權的戰略規劃,澄清各級政府、機構和私人的責任和作用,並載有目標、時間表、問責機制、恰當預算和確保制度公正(第13、15段)。聯合國經濟、社會及文化權利委員會亦提醒各國政府,不僅有義務提供所需的住屋,亦應規範、指導並與私營市場和金融界合作,確保金融市場和私人投資者的行為能實現適當住屋權(第17段)。

聯合國報告倡政府收回住屋治理權

可是,目前不少國家的住屋政策不但沒有對居民及其住屋需要承擔責任,反而經常取悅金融機構,以維持全球信貸市場的信心,及迎合富裕的私人投資者的偏好。而一些面對債務困難的國家,政府往往被要求落實債權人規定的緊縮措施,例如大幅減少甚至取消社會保障和住屋政策、私有化公共房屋,將大量的住屋和房地產賣給私人股權基金(第37至42段)。

因此,報告建議,各國政府從全球信貸市場收回住屋系統的治理權,並與受影響社區合作,在中央銀行和金融機構的參與下,圍繞聯合國「可持續發展目標」中「2030年前人人有適當住屋」的目標重新設計住屋融資和全球住屋投資。各國應確保所有住屋投資和國家房屋政策是以落實人權為依歸,住屋權不是一種附屬或被忽視的義務。例如,貿易和投資條約應承認人權(包括住屋權)是至高無上,確保各國充分授權管理私人投資,以確保實現住屋權;審查相關法律和政策,以保障住屋權和防止無家可歸;國家要確保法院、法庭和人權機構承認並適用「人權至上」的原則,按適當住屋權來解釋和應用於有關住屋和住屋融資的法規和政策等等(第75至77段)。

肯定住屋權 才有清晰目標規劃房策

回望香港,將居住和社會經濟保障視為人權的觀念,實難以介入主流論述,一來香港的政治和經濟發展深受新自由主義左右,二來長期對人權與自由觀的論述,也集中精力討論香港如何促進或保障公民及政治權利。但弔詭的是,當社會合理化了「住屋金融化」的論述和操作時,住屋亦繼續淪為炒賣商品,愈來愈多人將無法擁有安穩的住屋。

其實,幾名特首候選人的房屋政綱,對規管「住屋金融化」的問題可謂乏善足陳。面對中港政經的角力,中國龐大資本南來購買住屋,逐步控制香港房地產市場,更加阻礙香港市民實現擁有足夠房屋的權利。可能對於市場主導的香港社會來說,將一直被視為商品的住屋視為一種權利是陳義過高,但正由於我們需要肯定住屋是一種權利,我們才能有一個更清晰的目標去規劃香港的房屋政策,阻止「住屋金融化」的情况惡化。

誰當特首也只向資本集團問責

不過,小圈子選舉講求的,不是政綱優劣,而是政商執政陣營的利益分配。所謂「曾林之爭」(曾俊華、林鄭月娥)*,一方面牽涉核心價值的承擔,另一方面只是不同資本家爭奪板塊利益的過程。在這種政治邏輯下,不論誰當特首,也只向其代理的資本集團問責。要從根本去打破「住屋金融化」的論述和制度,其實難度相當高;而它所帶來的經濟問題及社會矛盾,只會有增無減。

參考資料:United Nations Human Rights Council(2017) "Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context"(A/HRC/34/51)

*註:特首選舉候選人還有胡國興

本文原刊於《明報》

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