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預算案二讀發言—— 我們要討論的不是預算案,而是香港需要一個怎樣的立法會

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預算案二讀發言—— 我們要討論的不是預算案,而是香港需要一個怎樣的立法會

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梁君彥議員,李慧琼代主席,各位同事早晨。

今日是我首次參與預算案二讀辯論,我仍然是個相當缺乏經驗的議員,還有好多問題要跟大家學習。在一座730萬人口的城巿,作為僅有的35位直選議員之一,我理應覺得這個參與討論香港公共財政的機會好珍貴。但事實上,我覺得好惆悵。因為一方面我好想落實市民授權我推動的社會與民主改革,但另一方面又看到由殖民地延續至今的各種制約,令立法會舉步維艱。

以財政預算案為例,要討論可以好多話題,但要帶來真改變,就不知道從何入手。因為我們的憲法是一本沒有民意基礎的憲法,而今日我們一班關注香港公共財政的議員,更加是連呢本有好多先天缺陷的憲法,裡面指稱的立法會職能——即是「批准公共開支」——都做不到。

過去幾年預算案的關鍵,未來好多好多年財政預算案的關鍵,就是基建開支。基建開支太大,基建配合來自北京的地緣政治布局,基建確保地產商、銀行、大財團能夠繼續有錢齊齊搵,基建不配合巿民需要,基建長期的開支取消了民生開支增加的可能,令全民退保一拖再拖,令我們的公立醫療團隊嚴重人手不足,令社福政策成日行前兩步退後三步,老人家等院舍等到過身……凡此種種,相信今時今日,已是很多巿民心目中的常識。基建不單單用錢多,而且更加決定了未來50年、未來100年的城巿發展方式同埋土地分配,決定了香港人未來的命運。

簡單講,盧偉國議員口中認為必須的每年2,000億元建造業生意,我認為是行錯方向,會累死香港。

但是我們今日在這裡,其實沒有機會討論基建問題。怎樣才算討論基建問題呢?

第一,就是我們要有權力、有機制,認真去審視賣地收入的用途。

按照香港法例第2A章《基本工程儲備基金》註腳提到︰

「臨時立法會於1997年12月17日根據《公共財政條例》(第2章)第29(1)條提出和通過的決議……(b) 下列款項記入基金的貸項下─ (i) 從土地交易所收受的地價收入」

即,政府可以怎樣不斷推動基建呢?有了上述這個十幾年來,立法會成立後一直沒有再檢視的決議,政府只要不斷賣地就可以了。不斷賣地,基本工程儲備基金就會有足夠資源,去推動基建。賣地收入有沒有別的用途呢?其實絕對有。

同一個條例,同一個臨立會決議,第(d)項,亦提到︰「(d) 財政司司長可─ (i) 將基金內基金不需用的款項的結餘從基金撥入政府一般收入內;」

但多年來財政司司長,有否這樣運用其權力呢?眾所周知,只有基本工程儲備基金不夠錢,即是把公帑從一般收入帳目撥備至基本工程儲備基金,而沒有相反方向這回事。

在我理解,討論財政預算案,就是應該討論這件事,而且必須討論這件事,因為財政司司長在這方面的權力運用,正正是整份預算案的重要前提。

第二樣,好應該審議的事,其實都跟預算案有關。

今年2月23號,發展局局長馬紹祥公布2017至18年度政府賣地計劃,來年推售28幅住宅地。此計劃的公布背景,自然就是財政預算案,即,賣地計劃可以勉強算是預算案一部分。但偏偏我們沒有機會正式審議。馬紹祥局長成日都好好笑容,但他滿肚密圈,是不需要立法會同意的。賣地計劃印刷一本精美小冊,不過是知會大家一聲。

其實賣地計劃,就正正決定了基建開支,有否足夠財務支持。如果不討論賣地計劃,立法會根本沒有辦法實踐《基本法》第73條賦予我們的職能︰「批准公共開支」。如果不討論賣地計劃,好多巿民未必會發現,原來當政府成日話不夠地,要盲搶地的時候,好多寶貴的土地資源,都是高價賣了給地產商,興建一些要香港人做兩世奴隸都買不起的樓,為的就是要養住基建。

以上這兩件事,過了今日,就算過了三讀,我仍然好希望,能夠有機會在這個議事廳,正式同各位同事嚴肅討論。我亦會繼續摸索如何可以在大會或財委會推動此議程,如果有想法的同事,記得聯絡我。

因為基建正正是香港公共財政的一把鎖。由港珠澳大橋、廣深港高鐵,到今日保守估計4,000億的東大嶼都會、逾千億的十一號幹線,1,200億幫地產商套現的新界東北發展,其實我們看到為甚麼過去的財政司司長,總是要不斷強調量入為出,因為開支真是好大。而家開了頭未找數的尚有3,000億,未來幾年,就算積極高價賣靚地,基本工程儲備基金仍然會進入赤字時代。靚地賣完,房屋政策無寸進,全民樓奴,社福醫療繼續吊鹽水,環境成本不斷上升,本地農業同鄉郊社區越來越萎縮,氣候變化危機一旦來臨,我們一定束手無策,全無抵抗力。

基建這把鎖一日不解,其實我們的預算案,能夠改善民生的空間,就一日都不能夠打開。鎖匙是甚麼呢?相信大家一早就知道了。就是民主的政制。

***

評論預算案,話說回頭,回到我最初的講法︰我們要討論的不止是預算案,我們要嚴肅辯論的是,香港需要一個怎樣的立法會。

好多民主派同事已就財政預算案發表他們的意見,建制派同事就一如以往,一邊對政府小罵大幫忙,一邊抽民主派水,話我們又打算「拉布」。但其實立法會是甚麼呢?我今日希望,不止討論立法會在審批預算案過程中的局限和缺失,更加希望,從這種缺失中,跟各位同事一齊,去搵一個有意義的答案——香港究竟需要一個怎樣的立法會。

《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛曾經講過:「行政機關和立法機關之間的關是應該是的互相制衡又互相配合;為了保持香港的穩定和行政效率,行政長官應有實權,但同時也要受到制約。」

立法機關去到這一屆,已經是第六屆。我相信熟悉這個制度和了解立法會運作的香港市民,包括在座同事,到了今時今日,已經深深明白,立法機關同行政機關的關係,從來都不是互相制衡又互相配合,而是在絕大部分時間中「只有配合,沒有制衡」。

原因是甚麼呢?功能組別固然是重要一環,但其實《基本法》為香港的立法機關設下的局限、並造成行政機關一權獨大的局面,還有一個經常被忽略的限制,就是香港的公共財政制度和程序,包括今天我們在進行二讀的財政預算案撥款。

今日已經是2017年了。建制派議員常吹噓,今日香港多麼進步、中國多麼強大。但看看現在規範我們立法會進行財政預算案撥款的財政程序——

這套程序到今天為止,原來已運作了近180年。這套財政程序,包括行事方式和行政機關擁有財政主導的原則,已經由1843年運作到現在。我們這個畸形但好像有小小實權的立法會,在撥款過程中,其實有甚麼實權呢?

其實只有一個情況是立法會有實權的,就是否決整個《撥款條例草案》。但這個選擇對立法機關來說,其實是「自殺式襲擊」,因為如果立法會拒絕通過政府提出的財政預算案,根據《基本法》第五十條訂明,行政長官可解散立法會。當中帶來的政治動盪和不可預測性極高,因此我相信在大部分情況下,立法會都不會輕易選擇動用這個權力去否決預算案。

除了否決外,立法會在預算案中還有甚麼角色呢?非常令人遺撼,一日我們跟著這條港英殖民政權訂立下來的財政程序,立法會是好難做到甚麼。

那麼審議撥款其實是甚麼意思呢?

由於香港的立法會程序,是東施效顰向英國國會抄過來。我們可以追溯一下,二百年前十九世紀英國憲法理論家厄斯金梅 Erskine May如何說。根據 Erskine May,國會審議的撥款其實就是︰「把預定款額撥予政府個別服務的制度(即顯示哪些款額撥予哪些服務),以確定提交國會的預算有否反映於最終的開支模式」。

那即是甚麼意思呢?其實即是意味了,立法會在審議預算案撥款中的角色其實極低,低到只能瞟一瞟,政府訂出的開支預算及其政策目標有否衝突、有否用多了錢。

所以議員提出的修正案不能增加某總目或分目的開支,也不能刪去整個總目,只能提出在某分目中建議削減支出。至於議員如果想修改政府原有的政策目標呢?抱歉,不符合基本法,不能討論。關於賣地收入呢?抱歉,不合規程,不能討論。關於基本工程儲備基金、基建的開支呢?抱歉,不合規程,不能討論。

我特別想指出的是,這種行政機關獨大且毫不透明、不用向立法會負責的用錢方式,可能到了今天,政府官員都覺得已經用了近二百年,所謂「行之有效」——但如果政府一直這樣走下去,尤其是在今屆立法會財委會中揭發的種種財政醜聞的情況下,總有一日會「爆煲」的;同時,中國經濟大局亦充滿變數,而我們同中國的融合又偏偏越來越深入、越來越複雜……最終一定導致行政、立法關係越來越差,香港的政治局勢亦將越來越不穩定。

我很想在這裡問建制派同事,尤其是聲稱自己不一定跟隨政府大隊的同事,以及積極投入直選的建制派同事︰你們決志要做一個代議士的目的是甚麼呢?你們眼中的立法會是甚麼呢?

我相信大家都有尊嚴,大家都一定不會想做一個好像人大委員,對所有事情都無權審議,只能拍手通過的橡皮圖章吧?我們加入立法會,是否就是想被政府呼之則來、揮之則去,搓圓禁扁,毫無牙力呢?

全世界立法機關,除了獨裁政體外,不外只有兩個角色,一是立法,二是審議行政機關的錢如何運用。如果我們對今日情況,立法機關目前所面對的矮化和屈辱,竟然視若無睹,甚至心甘情願地配合政府,恐怕香港的立法機關永遠都不能做到一個正常立法機關應該做到的角色和功能。

希望各位建制派同事可以想一想,我們現在的立法會受到的屈辱和被矮化的程度,是否凡事都不用細想,只有諉過「拉布」兩字,夠鐘就表決通過。

本人謹此陳辭,反對是年財政預算案。謝謝。

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