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「社福劏房」 杯水車薪

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「社福劏房」 杯水車薪

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運房局長陳帆探望劏房居民,流下眼淚,終於肯承認香港低下階層的居住質素比1960年代更衰。他建議政府資助非牟利機構租私樓間劏房,確保劏房安全衛生,再以成本價租予有需要的市民。這個建議,跟很多社福項目一樣,採用「政府出錢,社福營運」的模式。本文想探討以公營、私營及社福模式解決房屋問題的優劣。

解決劏房問題的四大方法

劏房問題纏繞香港日久,問題是貴、細、劣。第一個解決方法是「政府出錢,政府提供」,加緊興建公屋,但現時覓地數目大幅落後目標。以僅有資源增加受惠人數的方法,是將未來公屋人均面積縮小,我在5月3日的《蘋果日報》已經寫過(〈劏細公屋救劏房居民〉)。但公屋居民反對,劏房居民繼續慢慢等上樓。

第二個方法是「市場出錢,市場提供」。政府使劏房合法化,訂立劏房的安全及衛生最低標準。這牽涉到放寬法例及監管私人市場。規管可能有兩個效果,一是為符合規管使成本上升,市場供應減少;相反的效果是因為將規矩寫清楚,令本來不想犯法的業主可以光明正大做生意,令更多業主願意做劏房。這樣劏房的整體質素會提升,但究竟會增加供應還是減少則是未知之數。另外,政府在私人市場的角色是監管,踢走違規者,好像上次去工廈劏房「封舖」一樣,但這樣又會令很多人被迫遷,不知政府敢不敢做。

第三個方法是「政府出錢,市場提供」,即租金津貼。問題在於,如果200呎以下住宅需求無彈性,津貼只會益了這些住宅的業主,租金貴了,質素無變,補助直接由政府手過戶到業主手。另一個問題是津貼推高租盤價格,有津貼的尚且彌補了上升,但剛巧不過入息審查和因為種種原因合資格但無申請的居民,租同類型住宅要承受更高的租金。

現在陳帆的建議,是「政府出錢,社福提供」。事實上,政府可以成為提供者,自己租私樓劏房,不過政府不想,亦無效率。社福機構規模小較機動,貼近市場需要。現在已有數個社福機構如「要有光」、社協等自己籌錢自己做,足見社福界的靈活。社福機構要自己找善長人翁及商界捐地捐樓,供應有限,所以政府才提出用公帑做。如果資助用競投方式去派發,應可提升效率,但比不上市場。

政策的效果是會有一批衛生安全較好的「社福劏房」出現,但由於低於市價,供應有限,將會有長長的輪候冊。這方法是用公帑在公屋之下又加一個資助房屋階梯,排完「社福劏房」,再排公屋。公屋的分配不公及既得利益者問題,又會延伸到「社福劏房」裏面。它們最後會變成社福界營運的次等公屋。

「社福劏房」的問題

「社福劏房」建議一出已引來很多評論。第一,有人質疑會拉高市場租金,益了業主。政府出錢會增加對住宅單位的需求,所以說益了業主,或多或少都有。但政策的效益取決於成本及結果,不在於過程中益了誰。

第二個問題是法例寬緊。雖然理論上符合現時消防及樓宇建築條例的劏房是可能存在的,但實行上如果政府不放寬法例,十分難做,或者成本甚高。這個問題無論私營劏房或「社福劏房」都要面對。

第三個問題是政府是否正式容許劏房存在,以此作為房屋要求的底線。有人認為一旦承認,即公開容許劏房永續存在。這只是名實問題,不承認不等於不存在。政府過去隻眼開隻眼閉並無幫助解決問題,劏房在政府不承認的情况下愈發愈大。愚以為解決當前問題才是最重要的考量,除非有十全十美的解決方案在前,否則是否認可劏房是次要問題。

如果不做劏房,而是一戶一屋,假設可以「一劏四」,同一筆資源可幫助的住戶就會少四分之三。另一個方法是做牀位式宿舍,或合租式的共同住宅。這些模式成本較低,租金更便宜,問題是窮人是否寧願要劏房也不要牀位、他們需求的是怎樣的空間、在空間及資源之間的取捨為何?這問題跟問公屋要起500呎還是100呎沒有分別。

第四個問題是如何分配僅有的福利。若由社福機構作甄選,合資格的人數又那麼多,可能會造成不公平,與機構較友好的就可以得到低於市價的限量劏房。從好的方面看,這是為社福界賦權,不讓政府一統權力。由政府分配的壞處是僵化,無法從官僚的申請程序了解受助者的需要。

解決劏房問題有難度

其他建議還有棕地建「貨櫃屋」、改建學校、改建工廈等,這些提議牽涉更複雜的土地用途問題,以及改建及官僚成本。萬變不離其宗的問題,是應該用規例開放市場、公營,還是社福機構去做。

觀乎以上方法,除了講了很多年的增加公屋外,無論是規管市場抑或「社福劏房」,都認可了劏房的合理存在。規管市場劏房可改善全部劏房質素,而非只有數量不多的「社福劏房」,但規管「太辣」會使成本上升,減少供應。因此問題又回到究竟法例要如何放寬。

規管的另一個後果是,最便宜、條件最差的「劏籠棺」會從市場上消失。要幫助別無他選又未排到公屋的市民,可為他們發放租金津貼;但單是租金津貼無用,要先規管劏房。

「社福劏房」只令少數人受惠,用公帑之餘,再花費一大堆官僚及社福營運的費用,倒不如規管私人市場,監管成本較提供「社福劏房」低,受惠者較多。不過實行起來問題又來了,要令市場上所有劏房合乎規格,即是現在20萬劏房住戶要大遷徙。如果全部劏房都要合法,他們霎時間可能找不到地方住。這樣的政策需要寬限期,最後又要搞好幾年。於是政府才想出以「社福劏房」的方法,在不大力規管私人劏房市場的情况下,杯水車薪地處理居住問題。

本文已於2017年7月20日明報刊登

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