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請政府直接答我地:「一地兩檢」如何符合《基本法》?

請政府直接答我地:「一地兩檢」如何符合《基本法》?
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今日人大常委通過高鐵「一地兩檢」《合作安排》的決定,決定全文中絕口不提《基本法》的正面法律依據,只陳述決定不違反第18條[1]。其後,由官員多次作出口頭論述,多次強調此種繞過《基本法》的行政決定「是適當安排,是香港行使高度自治權的體現」。

在此再次轉載 法律界基層工人 - Charles 的鴻文:

/即使明明位處深圳河以南廿多公里縱深的某片土地,《基本法》也容許由中港政府宣告,廢止香港法律(起碼大部分)在此地的效力,並以中國法律代替;與此同時,其他地方則維持香港法律所管轄。如果此說成立,基本上只要人大常委會授意,而特區立法會在全體委員會只需二十人出席就算合法的情況下又通過了立法,政府隨時有權將十八區其中一區、其中一個立法會選區,甚至全港除了一個區議會轄區外的其餘地方,都劃為實行中國法律地區,只要適用範圍不是「整個」香港地域就可以。我們不可能接受《基本法》有如此具創意的立法原意和詮釋方法。/

要香港人信服,麻煩各位官員用香港適用的法律邏輯及理由來說服我們!

[1] 《決定》條文:「內地派駐西九龍站內地口岸區的機構依照內地法律履行職責,其範圍嚴格限制在內地口岸區之內,不同於香港特別行政區基本法第十八條規定的,將全國性法律在整個香港特別行政區實施的情況。」

-全文-

《基本法》第 18 條與一地兩檢 — 回應林峰教授
文: 法律界基層工人 - Charles

城大法律學院副院長林峰教授以〈基本法 18 條 非一地兩檢法律障礙〉為題,一連上、下兩篇闡述他對於「一地兩檢」議題的見解。林教授提出,在西九高鐵總站「內地口岸區」實施中國的出入境、海關和衛生檢疫法等,「根本就不受基本法第18條限制」,因而「基本法第 18 條也就不構成在西九龍高鐵站實施『一地兩檢』不可踰越的法律鴻溝」;換言之,反對「一地兩檢」的論者,就不應再以《基本法》第 18 條所指的附件三全國性法律並不包括關於「一地兩檢」的中國法律,作為反對的理由了。

林教授的大致論證方向就是︰出入境、海關等法律,可算作不屬香港自治範圍之列,可以按第 18 條立法目的,由人大常委會通過放入《基本法》附件三;另一方面,第 18 條第 2 款有「實施」一詞的提述,應理解為「適用於香港整個地域的人和物」,但由於「一地兩檢」只會發生在西九總站的其中一個口岸區,不是遍及整個香港地域,所以在西九口岸區實行中國海關、檢疫、出入境法律,就不是第 18 條所限制之列,也就是不列入附件三也無違反《基本法》的問題。

但林教授在這裡犯了事實錯誤︰特區政府「一地兩檢」文件一直強調,不能在「內地口岸區」只適用「涉及通關程序」的內地法律,因為不可能清晰界定哪些法律屬於通關程序所需,哪些不屬於,因此官方一直視「一地兩檢」安排的前提,是在西九總站內的「內地口岸區」實施中國法律,並劃出較小的特定範圍(例如特定工作人員職責所需、建築物規格標準、高鐵合約或責任事宜、安全及鐵路營運等)維持沿用香港法律。律政司司長袁國強在今年 10 月 26 日立法會動議辯論「一地兩檢」的發言亦重申,若在西九龍站內地口岸區只適用有關通關手續的中國法律,「會衍生法律和運作上問題,包括可能產生管轄權重疊和工作人員無所適從等情況」。

林教授立論的前設已經出錯,「一地兩檢」運用中國法律,絕不只限出入境、海關與檢疫;因此,亦肯定有其他超出通關所需範疇、但本來完全屬香港自治範疇的法律議題(最明顯的是非關國安的刑法事宜,以及與高鐵營運無關的民事法律問題),會包含在「一地兩檢」範圍,而按林教授的分析,這些「屬於香港自治範圍」的部分,是不可能運用第 18 條的程序,直接移植中國法律到附件三的。由此亦可見,只要擺正焦點,林教授的立論過程恰恰顯示,政府想用「三步走」生產的「一地兩檢」安排,正正被第 18 條擋個正著,更絲毫沒有可能透過強行納入附件三而變成合法。

事實上,另一道林教授沒有提及、但政府文件起碼老實承認的「法律關」,就是第 22 條第 3 款︰「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律。」除非又有人意圖強辯來港進入「內地口岸區」執法的人員,不屬於「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港設立的機構」之列,否則,要令「內地口岸區」設置不違反第 22 條的唯一可能,就是一如政府所假定,將整個「內地口岸區」實施中國法律,這才有可能避免口岸區內的中方人員要按第 22 條受香港法律管轄,因而亦再次顯示林教授的立論前提不符當局設計的錯誤。

當然,除了中國法律適用範疇這一點以外,林教授詮釋第 18 條的方式,特別在有關第 2 款「實施」要遍及香港全境才算數的理解,與政府將一整片口岸區剔出香港法律管轄(特定範圍除外)的設定,反正是殊途同歸,就是想避免《基本法》確定的「一國兩制」政策方針,成為在西九適用中國法律的障礙。但林教授與特區政府又豈能不知,這一點本來就是香港民情最大憂慮之所在?

林教授可謂以最生動簡練的方式指明「一地兩檢」的本質,就是即使明明位處深圳河以南廿多公里縱深的某片土地,《基本法》也容許由中港政府宣告,廢止香港法律(起碼大部分)在此地的效力,並以中國法律代替;與此同時,其他地方則維持香港法律所管轄。如果此說成立,基本上只要人大常委會授意,而特區立法會在全體委員會只需二十人出席就算合法的情況下又通過了立法,政府隨時有權將十八區其中一區、其中一個立法會選區,甚至全港除了一個區議會轄區外的其餘地方,都劃為實行中國法律地區,只要適用範圍不是「整個」香港地域就可以。我們不可能接受《基本法》有如此具創意的立法原意和詮釋方法。

當然就會有回應勸我們不要危言聳聽,政府無端端為何會將一區一街一段劃歸中國法律管轄呢?這次西九「內地口岸區」是有既定的政策目標,就是方便實行「一地兩檢」。那我們就得問︰是否只要有一個政策目標(也許會比高鐵更便民、更受歡迎),就足以成為削減香港法律管轄範圍的好理由?重要的事要講不止三次︰「一地兩檢」所移除的香港法律,絕不單止出入境、海關、檢疫,還包括絕大部分規管公共權力、保障港人權利的法律,其中包括最重要的 last resort︰在被任何部門拘留時申請人身保護令狀 (Writ of Habeas Corpus) 的權利。

如果有政策目的就構成自削司法管轄的理據,那恐怕有一天當北京宣佈進入戰爭或者動亂狀態,政府就可以搬出「國家安全需要」此等萬民莫敢不從的理由,宣佈要選定香港一所(或者更多)的監獄,供大陸國安或軍警系統使用,更可以規定獄內完全不實行香港法律,甚至連刑求、處決也非香港法院有權過問。政府大概會發一道安民聲明︰中國軍警特保證不會走出獄外港境「執法」。但關鍵是,從人被拖進「特別監獄」那一刻開始,香港法律保護就再無效力,就算再多保證,又有多大意義?

回到「一地兩檢」,誰又有把握清楚告訴香港人,這道假定處境題相比今天「西九」大開法律中門,兩者的分界線在哪裡?我們可不要忘記,日後西九總站內,將會設有供中方人員使用的羈留設施。

既然不少人推銷「一地兩檢」時必提美加邊境的例子,那麼我們亦不妨看看美國另一宗可與上面假設比擬的爭議事件。自從美國於2001 年展開反恐戰以來,一直將「反恐行動」中的被捕者囚禁在位於古巴關塔那摩灣的基地,並將他們冠以「非法戰鬥人員」之名,使他們既非刑事罪犯、亦非戰俘,不但不獲得《日內瓦公約》或者刑事程序的保護,更立法規定他們沒有權向美國本土法院申請人身保護令爭取釋放。他們於是被無限期拘留,有不少更遭受酷刑對待。部分被拘留者執意挑戰政府的法令,官司打到聯邦最高法院,大法官們則先後在 2004 至 2008 年間多次裁定,政府無權剝奪關塔那摩灣拘留者向法院申請人身保護令的權利,更聲明行政部門無權以法令方式,限制司法部門在關塔那摩灣的管轄權,亦即不可以變相劃出一片「法外之域」。美國政府至今仍未完全關閉關塔那摩灣的囚禁設施,但囚禁人數已經減少。

說到底,法律管轄區不容隨意貪方便而伸延縮減的原因,正是為了保障地域內個人的權利與自由得到最基本的保護,並且可以在權益受損時申請司法介入。海外的例子無不顯示,即使要為交通往來便利的緣故實行「一地兩檢」,涉及不同法制之間的界線仍得清楚定義,而且盡可能減少對該地既有司法管轄權的更動,卻絕不可能像香港一般,一方面建議在市中心區劃出一整塊外地司法管轄區,另一方面在一切安排細節既成事實以前,卻全然拒絕向公眾完整交代。

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