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西九文化區規劃意見書﹝一﹞──落空了的承諾

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營造文化社區 追求規劃公義 從西九龍開始

撰文:社區文化關注及本土行動成員

﹝1﹞問題緣起:為什麼西九龍要填海?

﹝1.1﹞80年代的城市發展從新市鎮轉回都會區
香港政府第一次提到要在西九填海是在1980年代初,當時政府在新界及九龍邊緣發展新市鎮已經二十幾年,「明顯見到新市鎮的土地增闢計劃必須擴充,以迎合日漸增加的較佳住屋需求」1,因此着手研究將規劃焦點轉回香港及九龍的核心都會區。1984 年6月,政府發表全港發展策略初期報告書,提出了新機場及運輸網絡的可能選址,「其中特別重要的建議......是在西九龍及中環─灣仔進行填海工程。」21984年全港發展策略﹝初步策略﹞的估計是,西九龍填海區可以容納九萬人。

﹝1.2﹞1991 年的都會計劃──政府的承諾
殖民政府在1989年底宣布赤鱲角新機場計劃等一系列龐大基礎建設工程上馬,包括在中環及西九龍大規模填海以興建道路網及其他設施。同時間,規劃環境地政司亦着手研究港島及九龍的都會區在新形勢下﹝啟德搬遷﹞可以如何重新規劃,遂進行了一項大規模的「都會計劃」研究。

經行政局批准後,政府於1991年發表《都會計劃──選定策略概覽》,提出要在港九多處大量填海﹝當時西九龍的填海已經開始,但西環青洲及啟德填海還未落實﹞,目標是透過「發展毗連的填海區和全面進行市區重建計劃﹝土地發展公司於1988年成立﹞」來「減低﹝都會區﹞人口密度」和「疏散目前擠迫市區」3,令市區的密度降至新市鎮的水平。

《都會計劃──選定策略概覽》指出:「在都會區的許多地方,已發展和擠迫的地區與具有新發展潛力的地區連接,特別是與填海區連接.....新填海區越來越多,顯然會為重整市區提供用地。不過,這樣便產生如何配合現有市區來規劃和發展這些填海地區的問題。」4政府在之後提出的四個方案中,認為「方案四」是最好的。方案四是將舊區全面重建,使密集程度降低至新市鎮的標準﹝人口密度減少50%至每公頃500人﹞,大部分土地用途重新安排,並在區內提供必需的社區及遊憩用地設施。新填海區則發展具新市鎮水平的新房屋及附帶社區設施,最終令整個市區的整體人口密度維持在每公頃500人。同時,《都會計劃》另一項提出的目標,是在「七個都會地區大部分都設立主要市區公園」5,當中包括位於西九龍填海區南端的「西九龍區域公園」﹝連同相連的休憩用地,總面積接近22公頃,比維多利亞公園大﹞。

西九龍、中環灣仔、紅磡、筲箕灣填海工程相繼按照《都會計劃》的規劃方向展開,幾年後,政府再於1995年9月再發表一份概覽《香港的未來面貌──海港填海計劃在香港日後發展所擔當的角色概覽》,再次清楚解釋為何要在市區填海:「因重整都會區而引致的土地需求:把人口分散到新市鎮的政策,雖然對紓緩高密度的內城區的擠逼情況,會繼續發揮重要作用,但重整區的計劃若要成功,則必須在需要進行市區重建的已建設區附近的適當地點填海。對涉及遷置居民和商戶的大型重建計劃,這點尤其重要,因為有關住戶及商戶在原區有根深蒂固的社會經濟關係。」6

「這些填海區可容納的人口約為55萬,其中大部分為擠逼的都會區的受安置居民.....在都會區及時提供土地,以解決與土地用途、運輸及環境有關的各種複雜問題,實在極為重要......若不進行上述填海工程,我們將要被迫在交通較為不便的地方開闢土地。此舉會令人口與就業分布失去平衡......」7

由於西九龍填海是眾多填海中規模最龐大的,面積達330多公頃,相當於九龍半島原來大小的三分一,因此,也被視為落實《都會計劃》的關鍵地區。

﹝1.3﹞西九龍舊區及填海區的規劃
《都會計劃》選定了港九都會區的發展方向後,關於西九龍﹝包括填海區及原舊區﹞的細緻規劃工作亦緊接着進行。之後無論是城市規劃委員會通過的西南九龍分區計劃大綱圖﹝1992年制訂﹞,或者是規劃署做的《西九龍發展綱領》﹝1994年5月﹞,都一脈相承地提出西九龍填海區是要建設大型公園以「補足大部分鄰近舊區遊憩用地的不足」8,以及預留位置興建房屋來安置受重建影響的居民9

另一邊廂,為配合疏散舊區住戶到新填地的策略,半官方的法定重建機構土地發展公司在1990年發表有關在油麻地推展重建的詳細研究,當中包括11個項目。研究明確地指出,「市區重建會為受影響的家庭帶來劇變,因此安置及/或賠償住戶和商戶的政策必須完備,並獲得當地社群的認同。」10 在研究重建的可能時,土地發展公司亦研究以階段式重建讓居民有原區安置的選擇。

﹝1.4﹞總結
填海區的發展跟舊區重建理應是「密不可分」的。首先,西九龍之所以要填海300 多公頃,主要目標是跟隨《全港發展策略》及《都會計劃》,改善佐敦至荔枝角居民的整體生活質素,包括降低人口密度、增加優質公園用地,這是香港政府對九龍西居民的承諾,也是舊區居民多年來的盼望。如果沒有這個盼望,眼見面前的海被填平,居民又怎會服氣呢?


﹝2﹞西九龍填海區的規劃災難

看過了政府填海前後各種對香港人的承諾,眼前的西九龍發展實在教人難以理解。現在大家說起西九龍,都只管罵那邊的龐大住宅﹝屏風樓﹞不單擋住了海景、連海風也擋住了,令舊區在夏天時愈來愈熱。其實西九龍的規劃問題絕對不限於「屏風樓」,而是整個規劃方向完全違背了當年的承諾──西九龍填海區本應是九龍西舊區的延伸,以改善整體生活環境為目標,現在卻變成與原區完全沒有關係的「中產區域」,變成中環的延伸。原來的問題不單沒有紓緩,反而加劇了。

﹝2.1﹞舊區重建令密度不減反增
由土地發展公司1990年發表的報告到今天整整17年,發生了什麼事呢?在17年間,土地發展公司在佐敦至大角咀的區域只完成了兩個重建項目──油麻地的窩八和旺角的朗豪坊。這兩個項目,特別是旺角的朗豪坊,沒有如《都會策略》所言降低了舊區的密度,卻把原來幾層高的舊樓宇變成50多層高的龐大商廈,總樓面面積是原來的好幾倍。連政府監督的重建都沒有降低密度,私人發展商的單幢式重建令問題進一步惡化。到頭來,舊區是愈來愈密,人流愈來愈多。

休憩用地方面,舊區休憩用地面積的增長,遠遠不及商業和住宅樓宇面積,而且休憩用地的質素亦強差人意。油麻地區﹝彌敦道及渡船街之間﹞17年來只增加了一塊面積0.16公頃的小型休憩用地﹝在窩八旁邊﹞;朗豪坊的發展商亦只在政府的要求下,留了一塊位於巨型商廈旁邊的0.1公頃休憩用地。

﹝2.2﹞填海區變地產商樂園,新舊兩區被刻意割開
舊區的環境沒有改善,新區的規劃則同樣走向極端。一方面,由於政府不願意放棄以賣地作為主要的收入來源,政府很快就與地產發展商聯手,將西九龍捧成一列綿延四公里的豪華海景住宅群。香港機場核心計劃簡訊1992 年8 月號指出,西九龍可供出售的土地,「將為政府帶來五百億元的收入。」500億原來已是很驚人的數目,但在地產商大力支持下,政府的賣地收入很快已超出此數目。直至2007年9月,政府已拍賣及批出17幅地皮,共得589億;若果賣地呎價維持在5000元,餘下7幅地皮﹝未計西九龍文藝區﹞將可賣得超過800億,加起來就超過1400億。

地產商熱烈捧場當然不是沒有條件的,高地價的背後是容許發展商將填海區的最佳地段私有化,海景變成付得起至少6000-7000元呎價才能享受的特權。街道上幾乎沒有商舖﹝地產經紀行例外﹞,也沒有行人,皆因發展商要確保所有人流都要流入高度控制的大商場,街道反而成了商場噴廢氣的出氣口﹝例如九龍站旁的連翔道﹞。位於九龍站上蓋的UNION SQUARE,可謂孤島中的孤島,大部分住宅都入伙了,主要商場卻還沒有開張,住客肚子餓只好到機鐵站裏的麥當勞。這類巨型的綜合發展地皮在香港愈來愈多,政府美其名是讓發展商有更多空間做好規劃,實質上是政府將規劃社區的責任外判給唯利是圖的地產商,結果造成了一座又一座只會以天橋連接的堡壘式住宅連商場,市民被迫按私人管理的規矩生活,喪失了街道這種開放自由的公共空間。

除此之外,按西南九龍分區計劃大綱圖所示,西九填海區的目標人口﹝即發展完成後的最終人口﹞由1992年的91000人跳升至2007年的228000人,可是,地面優質休憩用地﹝公園﹞的撥地卻由44.8公頃急降至目前的23.2公頃,其中被刪除的包括景觀最開揚、面積超過20公頃的西九龍區域公園11。人愈來愈多,優質休憩用地卻不增反減,且不要說,那些休憩用地同時間是規劃來補足舊區的需要。﹝參附錄一﹞

但最嚴重的問題,莫過於新填海區與舊區之間刻意的割裂。政府當年口口聲聲說新填海區應該與舊區打成一氣,作一全面的規劃,但在填海時偏袒住來中環的集體運輸系統,卻忽視新舊兩區的交通和行人通道連結﹝例如從奧運站坐地鐵到中環比坐車到旺角要快得多﹞。由於填海時沒有趁機移走多條橫亙在兩區中間的大馬路,包括廣東道、渡船街、塘尾道、通州街、西九龍走廊等等,現在要步行來往兩區,必須經過幾條冷清清的天橋或大馬路,沿途只有同樣冷清清的街道,雜草叢生,令人望而生厭。非有重要的事情,市民根本沒有誘因步行來往兩邊。

前立法會議員陸恭蕙在1996年倡議《保護海港條例》時曾表示:「政府聲稱,填海所得的新土地將為社區活動提供土地,包括休憩用地及海旁散步公園。那豈不是很理想嗎?不過,政府亦計劃將逾50萬人口遷徒到新的填海區去,由於新土地可能以高價售出,政府會受到極大的壓力,將這些土地加以發展,而不會保留作康樂用途。政府這麼熱衷於填海計劃,或許就是為了增加一些黃金地段供將來賣地用途,從而增加庫房收入。政府亦試圖辯稱,增加市區土地,便可興建多些房屋。不過,假如地價是這麼昂貴,在這裏興建房屋給甚麼人住呢?」12西九龍填海區的規劃完全應了陸議員的預言。是誰的責任?

註釋
1《港口及機場發展策略──香港的發展基礎》 1991 年香港政府 第42 頁
2《港口及機場發展策略──香港的發展基礎》 1991 年香港政府 第43 頁
3《都會計劃──選定策略概覽》1991 年規劃環境地政司 第5-6 頁
4《都會計劃──選定策略概覽》1991 年規劃環境地政司 第9 頁
5《都會計劃──選定策略概覽》1991 年規劃環境地政司 第26 頁
6《香港的未來面貌──海港填海計劃在香港日後發展所擔當的角色概覽》1995 年香港政府 第22 頁
7《香港的未來面貌──海港填海計劃在香港日後發展所擔當的角色概覽》 1995 年香港政府
8 西南九龍分區計劃大綱圖S/K20/1 1992 城市規劃委員會說明書部分第8 頁
大綱圖的說明書部分有多處提到類似的規劃意圖:包括
5. 人口:「填海區的新增人口將會抵銷鄰近舊區因都市重整而減少的人口數目。」
6.3 商業:「都會計劃的目標之一,是在本區發展一個主要商業中心,以減輕現有商業中心區的發展壓力。」
9 West Kowloon Development Statement 1994 Planning Department, Hong Kong Government
文件中提到舊區與新填海區配合規劃的部分包括:
●role of the district: to provide land, to meet new housing demand and rehousing demand generated by urban renewal projects in the district﹝p11﹞
●uncommitted sites on the west kowloon reclamation: these sites are proposed to be linked to the renewal of private housing areas and to act in whole or part as reception sites for public housing redevelopment﹝p8﹞
●provide a planning framework to meet new housing demand and to upgrade an overall reduction in population and building densities﹝p9﹞
●there is a need to provide affordable rehousing in west kowloon due to high concentration of low income and elderly tenants. possible sites which could help meet the rehousing demand in west kowloon have been identified﹝p21﹞
●A hierarchy of open spaces comprising major urban parks, district open space and local open space with appropriate linkages is recommended....the use of new reclamation sites to alleviate district shortfalls﹝p19﹞
10 "redevelopment will cause upheaval for families affected, and therefore policies for rehousing and/or compensation for families and businesses affected need to be agreed upon to the satisfaction of the local communities." From Comprehensive Redevelopment Study for Yau Ma Tei North (final report) 1990 Land Development Company.
11 政府很多時只當公園是緩衝地區,擋住公路的噪音,西九龍填海區的休憩用地亦是如此。1996 年香港年鑑167 頁:「美孚新邨對開的一幅大型遊憩用地已在一九九五年如六月竣工,將成為該住宅區與未來西九龍快速公路之間的緩衝區。」;1997 年香港年鑑164 頁:「南昌邨前面的一幅大型遊息用地已經完成,作為該住宅區與西九龍快速公路之間的緩衝區.....這些發展將可紓緩現時鄰近住宅及工業區的擠迫情況,並容納約118000 名居民。」
12 陸恭蕙議員1996年3月13日立法局發言

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