環境

漁護署城規會,救救鳳園蝴蝶保育區﹝一﹞

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鳳園二
藍圈為長實的綜合發展區用地,紅圈為鳳園「具特殊科學價值地點」蝴蝶保育區。

前言:全香港最重要的蝴蝶保育區大埔鳳園將面臨嚴峻的發展壓力。地產商長實在七月底向城市規劃委員會申請,在鳳園「具特殊科學價值地點」南面興建大型住宅計劃,包括八幢十七至廿八層的多層住宅,以及超過二百間獨立別墅。據熟悉蝴蝶生態的專家指出,此項毗鄰保育區的大型地產發展,將對生態造成不可估量的影響。發展商提出的生態影響評估,迴避問題,沒有清楚論證發展對生態的影響,並試圖提出設立五十米的緩衝區了事。目前最重要的是令政府部門和城規會知道,市民不會輕易容許發展商以含糊其辭的生態報告蒙混過關,香港最重要的蝴蝶保育區,需要更全面的保護。請大家在八月十五日前到城規會的網址提交意見,筆者在諮詢期完結後將繼續向漁護署施壓,不許他們敷衍塞責。

以下附上香港自然生態論壇的意見書,之後是本人就此事作的詳細調查,將分多篇刊出。馬上行動,不要遲疑。

IMGP2383
鏟泥車已經開進鳳園,進行鳳園路改道工程,蝴蝶區外沙塵滾滾。

The HKWildlife.net would like to submit our objection to the Application No A/TP/408 as the proposed project will cause unacceptable ecological and visual impacts on the important butterfly habitat nearby.

Ecological Impact

The impact of the development on the Fung Yuen SSSI nearby was not fully addressed in the application. The factors affecting the diversity and stability of butterfly species in the SSSI are not limited to those of the site per se, but those of the surrounding area, as butterflies are airborne creatures. Species of the Family Papilionidae (both the White Dragontail Lamproptera curicus and Common Birdwing Troides helena (Protected under Cap. 586 & Cap.170) belong to this family) and some species of the Family Nymphalidae are powerful fliers with a home range spanning a radius of several kilometers. The development site may well be the mating, breeding and foraging grounds or fall within the flight paths of the butterflies.

A mere 50m buffer zone between the SSSI and the CDA as proposed by the applicant (Annex 7 paragraph1.6.2) simply fails to take into account the behavioral patterns of the butterflies. The insects will not be bounded by the wishful thinking of the applicant and be confined to man-made boundaries. The development will unavoidably reduce the living space of the butterflies and may even cut down the number of species there. The reason is that the addition of 212 houses will affect the micro climate, including the air flow, daytime temperature, temperature difference, and humidity, of the surrounding area, especially the near ground level where most butterfly species frequent (therefore the rooftop gardens proposed by the developer would do little help); some species may even abandon the Fung Yuen Valley as their breeding ground.

Although the access to part of the SSSI is restricted, over 90% of it is government land and thus is open to public. Although renowned as a butterfly hotspot, the area is sheltered from excess human disturbance because of its relative inaccessibility by public transport; given the proximity of the proposed residential blocks and houses to the SSSI, the impact of the addition 4 333 residents on the site could not be underestimated.

Visual Impact
While it is undeniable that the development site was occupied by undesirable land uses such as, wreaking yards and storage areas in the past, and we commend the effort taken by the applicant to clear up the site; the development in its present form would simply negate the improvement achieved.

The proposal to built an addition 212 houses entails an increase of the site coverage from 9.715% to 11% As the Tai Po OZP S/TP/20 excludes car park, loading/unloading bay, plant room, caretaker’s office and quarters and residents club house/ recreational facilities from the GFA calculation of the CDA (1), the footprint of the development should be substantiality larger. The rural character of the Fung Yuen Valley will be ruined. Although the proposed roof top gardens may somewhat mitigate the visual impact, whether these gardens could be maintained after occupation is doubtful.

Conclusion

Given the immediate proximity of the development site to the Fung Yuen SSSI, the scale of development should not pose any detrimental effects to the butterfly hotspot. There are now 170 butterflies species recorded in Fuen Yuen, as compared to only 135 in 2004. Some of the newly recorded uncommon species like Junonia iphita, Phaedyma columella, Parasarpa dudu and Troides aeacus are of the Family Nymphalidae and Papilionidae. The clearing up of the undesirable land uses may well be one of the contributing factors to the increase of the number of species. If excessive development is to go ahead near the SSSI, the role of Fung Yuen as a sanctuary for butterflies and other insects may be lost forever.

IMGP2390

民間報道:

去年,在芬決定要搬進大埔鳳園的同一日,我讀報讀到長實剛剛向政府「補地價」廿六億幾港元,在我那未來的家的旁邊興建大型豪宅群。鳳園是個三面環山的谷地,三百年前立村,本地人有六姓,四周植有風水林,中間是廣闊的田地。谷地的微氣候很適合蝴蝶生長,加上風水林及農地組成的獨特生態,鳳園的蝴蝶特別多,在香港發現的二百多個品種中,這裏就有一百八十種,還有很多種水鳥出沒。殖民地政府在七十年代引入英國的生態保育系統,於一九八零年將鳳園谷西北四十多公頃的山坡地劃為「具特殊科學價值地點」,限制發展。

另一邊廂,七、八十年代殖民政府大舉開發沙田、大埔、粉嶺、上水、元朗和屯門等新市鎮,政府給錢做了基礎設施後,地產資本很快就看中新界原居民日漸荒廢的農地。原居民在五十年代捍衛農耕生活的氣氛早已消失,逐塊逐塊將農地和魚塘賣給地產商,有些則迎合中港貨運業的蓬勃發展,將農地改為貨櫃車場、廢車場或建築廢料傾倒場。更賺錢的當然是地產項目,一方面村民集合「丁權」賣給小地產商興建小型屋苑,另一邊廂,已積累了大量農地及魚塘的大地產商﹝長實、新鴻基和恒地等﹞,不斷向政府施壓要將漁農用地改為屋苑或高爾夫球場等大型高增值開發項目。鳳園是一個典型的例子,二十多年前已被長實看中,三百多塊農地回歸前後開始大規模收購﹝據稱每戶收購價動輒千萬﹞,並開始了持續超過十年的規劃闖關。一九九七年,發展商成功說服城規會,將鳳園農地改劃為「綜合發展區」。二零零零年,發展商第一次向城規會提交具體發展方案,計劃在鳳園谷的正中央興建十二幢十七至廿八層的住宅。二零零七年,即我搬進鳳園的一年,大埔豪宅市道熱火朝天,發展商也看準時機,跟地政總署達成補地價及換地協議,新地契﹝Tai Po Town Lot No. 183﹞更訂明發展商要於二零一三年九月完成整項工程。

筆者之前都講過,香港的土地開發制度兩個最大而且最有權的黑箱就是地政總署和屋宇署,兩個部門手握大權,一個負責批地傾地價一個負責批建築圖則,而這個過程都是公眾以至立法會議員沒法監察的﹝事後追究有可能,但意義不大﹞。常聽到的一個理由是,因為他們要負責面對最惡的地產資本,因此要有足夠權力才能鎮得住。但換一個角度看,一班地產商和一班酌情權極大的官員在黑箱裏密酌,不正是製造類似梁展文的揮之不去的嫌疑嗎?不過,筆者認為瓜田李下並不是最難搞的壞處,最難搞的是,這兩個惡霸部門綑綁了香港的經濟結構和香港人建立新的生活的可能。當立法會議員罵這兩個部門的時候,唯一的論點就是「向地產商輸送利益」,即是替政府賺得不夠多錢,卻沒有人敢質疑兩個部門對待土地和生活空間的意識形態。

回到鳳園的發展,當新地契已經簽了、地價已經補了、而且還有二零一三年的發展期限﹝留意,這個期限不單是對地產商的約束,也是警告政府其他部門不要再阻撓工程﹞,發展商「定過抬炸彈」,有更大的自由度推動更賺錢的規劃。於是,到了今年七月底,發展商向城規會申請大幅度更改鳳園住宅群的規劃,原來蓋十二幢十七至廿八層多層住宅,現在改為八幢,另加二百一十二間獨立別墅,興建樓宇的土地面積大增。總樓面超過一百萬平方呎的住宅群,搬進來的「新貴」超過四千人﹝為目前人口的三至四倍﹞。「定過抬炸彈」的意思是,發展商已得到地政總署的祝福,根本不放城規會以及其他的政府部門在眼內。環保署、漁護署、規劃署等等蝦兵蟹將,夠膽頂住補了廿六億地價的住宅發展嗎?

就在這個生米幾乎煮成熟飯的時候,筆者才開始認真地了解事件。事件有很多探討的方向,包括追索「原居民」與土地關係的改變、本地環保組織與地產商的關係如何由對抗走向合作、郊區土地豪宅化及新舊社區的關係等等。不過作為第一篇民間報道,筆者還是以村民的角度,先說一說比較貼身的規劃程序與對蝴蝶保護區的保育問題。

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我是在七月廿六日翻看報章地產版才得悉長實修改鳳園住宅區規劃:〈長實矚目項目涉1428伙 大埔鳳園申建大型住宅群〉、〈大埔鳳園改劃 增大面積單位〉、〈長實大埔鳳園項目擬增建洋房〉。同日,城市規劃委員會在村口貼上幾張告示,寫着「擬議住宅發展附連幼稚園及農業用途」,沒有任何詳細資料或規劃圖,只列出「申請地點」和單位車位數目等資料,並說諮詢期由即日起至零八年八月十五日。這就是城規會按《城市規劃條例》邀請村民就申請表達意見的方式。大家心照,這張告示只是法例規定的門面工夫。沒有人真的打算告訴你,你家旁邊會發生什麼事。

不過,有些人就是連這樣的消息發放都容忍不了。在約二十天的公眾諮詢期間,城規會的告示至少兩次不翼而飛。我致電規劃署大埔分區辦事處投訴,接電話的規劃師說我可以報警,「但報警都冇咩用」,「我地唔可以派人廿四小時守住張告示」。

沒有任何資料的諮詢只能是假諮詢,於是,三天後我到規劃署總部,影印發展商只向城規會提交的二百多頁的英文的總綱發展藍圖﹝Master Layout Plan﹞。簡單說,根據《城市規劃條例》,被劃為「綜合發展區」的土地在落實發展前,發展商需要就土地使用交出詳細的總綱發展藍圖,藍圖除了包括發展商打算在土地上做什麼,也包括交通影響、環境影響、生態影響等評估報告。這些報告會由城規會轉發給相關的政府部門作評論,然後城規會秘書處會將評論及蒐集回來的公眾意見,一併交給城市規劃委員會考慮。

由長實委託顧問公司做的「鳳園總綱發展藍圖」,像極了一份重量級售樓書。它主要是講一個故事:鳳園的原村民,十惡不赦,多年來不斷破壞鳳園的生態環境,地產商是正義的超人,斥巨資從壞人手上奪過土地,恢復生態,現在更要再進一步,建立一個「﹝新﹞居民和環境緊密相連、相互支援、可持續發展的環保社區」﹝註一﹞。藍圖裏的新居民被稱為"community",原來的居民被稱為"locals",locals帶來破壞、community帶來新希望;環境影響評估講的是新居民"community"可能受到的空氣和噪音污染;community如何破壞locals原來的生活環境,隻字不提。「行政摘要」最後一段說:「如果不能得到政府部門、城規會委員及未來居民的支持,這個創新意念,將不可能實現......懇請城規會積極考慮,批准此項申請。」發展商要城規會委員認同新的community,要委員投入新居民的位置,要委員忘記大規模的地產發展本身對原來社區及生態環境的破壞。

和售樓書一樣,總綱發展藍圖的數據亦令人懷疑。例如,長實聲稱,之前十二幢住宅的規劃﹝圖一﹞,佔整塊綜合發展區面積的9.715%﹝site coverage﹞;現在長實把其中四幢多層洋房分散為二百間別墅,用來興建樓宇的面積明顯激增,但按它提供的數字,新規劃的樓宇﹝圖二﹞佔整塊地皮僅11%,即增加了1.285%。奇怪的是,發展商只提供綜合發展區的總面積以及site coverage的百分比,卻不提供實際建屋面積,根本無從核實。拿着這些問題數字,我致電規劃署大埔分區辦事處一名規劃師。該規劃師說,規劃署也對發展商提出的數字有懷疑,例如地圖比例不準確,也不知道實際建屋的面積。我說,既然有懷疑,政府不是有責任替市民把關,確保發展商提交的數字準確嗎?規劃師回應說,不明白什麼叫把關,申請人是發展商,不是規劃署,因此要向公眾解畫的不是規劃署,而是發展商。她最後建議,我可以把「對發展商數據有懷疑」這一點,當成意見書提交。官僚一下四両撥千斤,令人無言以對。

已由城規會通過的鳳園綜合發展區規劃
圖一。

長江正向城規會申請的鳳園綜合發展區新規劃
圖二。

在長江提交的總綱發展藍圖中的預相圖
圖三:這是申請人向城規會提交的模擬圖。最上是目前的鳳園谷;中間是發展商在二零零零年提出的規劃,包括十二幢多層住宅;最底是發展商最新的規劃方案,增建超過二百間獨立別墅。申請人聲稱,新規劃樓宇佔整個綜合發展區面積的比率,僅較舊規劃增加百分之一點二。﹝來源:發展商「總體發展藍圖」附圖﹞

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規劃的意思本來就是地主不能「想點就點」,而要符合各種規範或土地用途,其中一種規範是公眾﹝特別是周邊居民﹞對生活環境的期望。政府的規劃制度在名義上也包含了這種想法,但實踐出來時,無論發展商或城規會都希望靜靜雞過關,因為這個制度根本沒有設想過,什麼程度的公眾聲音才可以改變規劃的內容。結果只會出現兩種情況,一是給意見的人數微不足道,城規會不予理會;二是由部分人推動居民提交意見﹝如大圍或元朗﹞,通常數目達好幾百,但面對這幾百張一式一樣的反對意見書,城規會委員又會說:呢d人都係被動員出來的,唔係人多就代表有道理。

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地產商不理人,卻懂得利用蝴蝶。位於全港最重要蝴蝶保育區隔鄰的豪宅,那是多麼吸引人的噱頭!珍貴的自然生態對於地產商來說,可以是資本累積的工具,也可以是阻礙發展的原因,他們當然懂得如何抑後者揚前者。發展商交給漁護署及城規會審核的鳳園生態影響評估,只用了小量篇幅討論新發展對保育區生態的影響,沒有詳細研究大型住宅群的興建對旁邊的蝴蝶區生態的影響,也沒有理據解釋,為何只要在住宅和保育區之間留有五十米的緩衝區﹝buffer zone﹞就能將影響減至很低﹝生態報告又建議在豪宅的花園內種植蝴蝶愛吃的花,將蝴蝶引到豪宅區﹞。環保新聞總是比地產新聞慢半拍,到了八月四日,才有第一篇以生態保育角度質疑鳳園地產發展的文章刊於《南華早報》。鱗翅目學會會長饒戈指出,大量石屎建築將改變鳳園的「微氣候」﹝micro-climate﹞,令氣溫增加和風速降低,影響生態。他也質疑五十米緩衝區的合理性。筆者找到一篇港大碩士論文也有相若的結論:「大量新人口搬進鳳園,原來的自然環境未必能維持。馬路要拓寬、更多電纜和污水渠。貨車及其他車輛揚起的灰塵將帶來嚴重問題,因為蝴蝶不能忍受灰塵和污染物。」﹝註二﹞

負責審核這份生態報告的漁護署在網頁上對生態影響評估有下述的要求:

「漁農自然護理署負責審閱發展計劃倡議者所進行的環境影響評估研究,規劃研究和發展申請中的生態評估項目。
生態評估研究及預測有關發展對天然環境,包括現有的植物、動物及野生生物的生境可能造成的影響。生態評估的主要目的,是提供足夠及準確的生態數據,俾能對潛在的生態影響作出全面及客觀的識別和評定。
生態評估包括以下主要項目:
1. 提供全面及準確的生態基線資料;
2. 識別潛在的生態影響;
3. 評定已識別的生態影響的重大程度;
4. 建議有效及實際可行的替代方法及緩解措施;和
5. 就是否需要實行適當的生態監測計劃,提供建議。」

以漁護署白紙黑字的標準來評定發展商那份「沒頭沒尾」鳳園生態影響評估報告,絕不能令人滿意,尤其是規劃經過大幅度改動,接近保育區的樓宇的密度大增。漁護署似乎已察覺到自己已成風眼所在,負責的職員拒絕回答主流記者的提問。根據城規會在二零零四向發展商提出的條件,發展商要提出"the implementation of mitigation measures as proposed in the ecological assessment to protect Fung Yuen Valley Site of Special Scientific Interest to the satisfaction of the Director of Agriculture, Fisheries and Conservation or of the Town Planning Board."什麼是保護﹝protect﹞,怎能是地產商說了算,卻欠缺一個標準?

香港的生態保育制度很奇怪,政府也學了英國的名目,如「具特殊科學價值地點」SSSI,但保護的態度卻是兩樣。簡單說,政府只會嚴格管制保育區界線內的發展,對於界線外的發展卻異常寬鬆,結果是愈來愈多保育區的旁邊出現地產發展,這個趨勢我將於下文述及。野生生態不是地產樓盤,界線並不分明,蝴蝶曉飛的,不要以為只要限制保育區內的發展就能維持生態。在英國,每一個「具特殊科學價值地點」都有特定的保育策略,對發展的限制不單限於區內,亦會延伸區外,關鍵是禁止任何很有可能損害保育區生態的發展。蝴蝶保育區是香港政府自己劃定的,現在又縱容明顯會長遠破壞生態的周邊地產發展,這就是港式的發展與保育平衡。

今天諮詢期就截止,請大家把握時間,上城規會網站表達意見。

註一:中文行政摘要第一段:「在過去二十載,申請人不斷努力改善鳳園的環境,由一個受露天貨倉、工地所破壞及污染的地方,修復至一個蒼翠繁茂的山谷。可是修復計劃未止於止,申請人希望在這片鄉郊谷地上,建立一個居民和環境緊密相連、相互支援、可持續發展的環保社區。」
註二:Chui, Chi Keung﹝2007﹞Sustainable Landscape Design for Fung Yuen Butterfly Reserve Garden. Master Thesis of Landscape Architecture. University of Hong Kong.

連結:
香港自然生態論壇的討論
大埔環保會鳳園蝴蝶保育區

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