政經

漏洞明顯的生態影響評估制度──訪綠色力量鄭睦奇博士及城規委員﹝救救鳳園四﹞

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六十年代初的大埔鳳園
六十年代初的大埔鳳園,由農民世代營造的生境多麼漂亮,也育孕出豐富的生態。之後農民棄耕,地產商進駐,就變成現在的模樣。

今早收到朋友傳來一篇《星島日報》的報道,〈劉皇發流浮山地 拓生態旅遊 籌建121洋房50旅店 設「昆蟲世界」〉,首段說:「發展商續以開拓生態旅遊名義,在新界發展大型住宅項目。劉皇發或有關人士持有,於元朗流浮山白泥一幅近500萬平方呎農地,向城規會申請發展生態旅遊區,提供昆蟲世界及高爾夫球學校外,更擬發展121幢洋房及50幢生態旅店。」在有關鳳園的第一篇報道中,筆者曾簡述目前新界土地的發展情況。大地產商及新界鄉紳擁有大量農地﹝按城規會的發展藍圖﹞,等待時機開發為房地產項目。這些農地,部分較接近生態價值高的地點﹝例如米埔拉姆薩爾濕地及周圍,以及各個「具特殊科學價值地點」﹞,部分不。地產商在過去十年,一直只是逐個個案推動城規會改變土地用途,直至政府在二零零四年提出「新自然保育政策」後,一套以推動土地開發為目的的保育論述正式現身,各地產商如聞得救世福音,紛紛向政府提出「生態保育暨房地產發展計劃」。

全港

最近幾個月的主要申請包括:
元朗豐樂圍﹝1﹞──長實伙拍世界自然基金會,方案一是八幢十四至十八層多層住宅,七組四至八層的底層平房及一個住客會所。
元朗和生圍﹝2﹞──恒基地產計劃興建二百六十七幢三至四層洋房,提供三百六十二伙平均面積二千四百七十六平方呎的豪宅單位。
大埔沙螺洞﹝3﹞──沙螺洞發展有限公司伙拍綠色力量,興建六萬個骨灰靈位的靈灰閣、多元文化教育靜修院和自然教育中心。
大埔鳳園﹝4﹞
大埔洞梓﹝5﹞及汀角﹝6﹞──會德豐地產在大埔汀角路有兩個申請,一是將大埔汀角路近船灣淡水湖一幅農地興建廿四幢水療酒店;二是在洞梓濕地申請興建二百一十五幢洋房,合作團體包括香港基督教服務處和長春社。
西貢深涌﹝8﹞──新鴻基地地西貢申建度假村,擬建六十幢一至三層高度假式酒店,提供一百三十間客房,附設的設施包括可能設置於會所中的餐廳、泳池、水
療中心及健身中心。

●「保育暨房地產發展」論述

這套「保育暨房地產發展」論述最厲害處,是它吸納了香港大部分具研究能力的生態保育團體。它將鄉郊土地再細分為「具生態價值的土地」以及可以作房地產開發的「農地」,在房地產發展的前提下,我們只能夠保護「具生態價值的土地」,卻不是「農地」。地產商在每個豪宅項目都預留了「生態保育土地」,然後找來本地出名的保育團體作伙伴,這些團體都是多年來戮力與地產商角力,保護香港郊野生態的中堅。當然,年賺百億的地產商不會打錯算盤,他們沒有開發的「具生態價值的土地」,甚至貼錢搞「保育」,因為「具生態價值的土地」可以反過來成為房地產項目的噱頭,為房地產項目增值。在「候鳥天堂」旁邊的豪宅、在「蝴蝶樂園」旁邊的豪宅、在濕地旁邊的SPA,能不大賣?

筆者不是要針對這些團體,只想指出,這套保育團體參與建立起來的論述,已然排除了倡議「非房地產開發」的可能。譬如,為何農業和漁業必然要讓路給豪宅項目,農地和漁塘為什麼不能受到保護?香港政府有規定,買下土地作房地產開發的業主,必須在限期內完成工程,否則可以收回土地;有機耕種能夠滋養出豐富的生態,也是香港很多重要生境的基礎,為何被劃作「農地」的土地不可以有類似的規定,反而由得地主變做廢車場垃圾場?

這些討論需要更多的研究才能繼續,例如香港農業衰落的因由、香港有機耕種的現況、以及漠視農地重要性的城市規劃制度。眼下這篇報道要處理的,是一個比較仔細的議題──香港的生態影響評估制度。

●香港兩套保護生態的制度

前面提到,香港政府生態保育政策的保護對象是「具生態價值的地點」,所謂保護,主要是指避免破壞這些地點的行為,例如建築工程。目前香港有兩套防址破壞生態的法定制度,一是一九九八年實施的《環境影響評估條例》﹝簡稱環評條例﹞,另一套是按《城市規劃條例》授權城市規會委員會對發展商提出保育生態的要求。《環境影響評估條例》的執行機制與城市規劃條例相若,首先,若某工程屬於《環評條例》〈附表2- 須有環境許可證的指定工程項目〉,例如在「具有特別科學價值的地點」、「文化遺產地點」、「海岸公園或海岸保護區」、「魚類養殖區」、 「野生動物保護區」、「海濱保護區」、「自然保育區」附近的一定距離內進行「水道及排水工程」、「污水泵水站」、「挖泥量超過500000立方米的挖泥作業」、「面積超過1公頃的填海工程」等,則需要向環境諮詢委員會提交環境影響評估﹝包括生態影響評估﹞。評估報告會公開諮詢公眾﹝全部放上網﹞,最後由環境諮詢委員會決定是否給予「環境許可證」。

城市規劃系統方面,城市規劃委員會在〈根據《城市規劃條例》﹝第131章﹞第16條提出規劃許可申請──申請須知〉第廿七段指出:「如果申請涉及可能會對環境、排水、交通、基礎設施、景觀和地形等造成影響的個別用途或發展,申請人或須就擬議用途或發展的影響進行技術評估。」城市規劃委員會在批准某規劃申請時,可以附帶條件,要求申請人就特定的項目做影響評估。申請人在按照《城規條例》第十六條提交申請後,城規會會就申請諮詢公眾,但公眾若要詳細了解發展商做的評估報告,就要親身到規劃署辦公室。

另外,由規劃署發出的《香港規劃標準與準則》第十章特別提到生態保育,準則指「『具特殊科學價值地點』一經鑑定,便會在適當的法定規劃圖則及政府內部規劃圖則上顯示。在『具特殊科學價值地點』內,通常是不會批准進行新發展,但若用作保育用途則作別論。負責規劃和發展的政府部門,應注意『具特殊科學價值地點』在科學上的重要性,確保建議在這些地點或其附近進行發展時,當局已對保育事宜作出充分考慮。若擬在『具特殊科學價值地點』或其鄰近地方進行發展,必須徵詢漁農自然護理署的意見。」

這兩套系統會因在不同的處境適用於不同的個案,簡單來說,按《環評條例》要求做的生態影響評估比較嚴格,例如有技術備忘錄說明評估報告要有什麼內容,在城規系統裏,也有列出環評、交通評估、景觀評估、斜坡報告等的要求,卻沒有談及生態影響評估。上面提到的七個地產發展項目,其中元朗豐樂園元朗和生圍大埔沙螺洞是按《環評條例》做生態影響評估的;大埔鳳園大埔洞梓西貢深涌則是透過城規系統提交生態影響評估。

我在去伊朗前,以電話訪問了一名匿名的城規會委員及綠色力量科學及自然護理總監鄭睦奇博士,由於大埔鳳園的規劃申請只有按城規會的要求提交生態影響評估﹝鳳園發展是否不用按《環評條例》申請「環境許可證」?我曾經致電環境影響評估條例登記冊辦事處查詢,但離港前尚未收到回覆﹞,於是我在訪問中主要問及兩個系統的生態影響評估的分別,以及整個環評制度的缺失。

●漁護署有兩把尺?

該城規委員表示:「第一,如果按eiao﹝按:《環評條例》﹞做,漁護署都會作評論。無論漁護署點樣comment,佢都一定要做足一定的背景工夫,做一個本底調查,impact assessment,公眾亦可以俾意見。城規就比較簡單,沒有好嚴格規定佢點做,你就要睇漁護署comment,漁護署的comment好重要,但係,漁護署就......我好難好具體話佢有兩把尺。但評論城規會下的評估時,俾人的印象佢係鬆左,點樣鬆咗?唔好話鳳園,黃宜灘那邊,有些丁屋踩了在濕地緩衝區以及濕地。我說,你放得一個,佢陸陸續續起就有一個incremental impact。我話那是濕地,點知漁護署話那裏不是濕的,是廢置的草地。結果就neglect左我的comment,漁護署冇comment,結果俾起第一間,最尾就起左七間,那塊地作為生態緩衝區的作用就沒有了。」

鄭睦奇博士也認同城規制度下的影響評估較「飄忽」,但他也指出,無論是哪個系統,生態影響評估都是較弱的一環。「法定的EIAO ASSESSMENT,還是不是法定,都有一個困難,就是生態方面。雖然EIAO的備註裏有些GUIDELINE,但像龍尾事件,曝露了如果要走法律隙,可以去到好盡。因為生態上好多野不能夠量化......的確不同的生態系統有好多不同的因素,定得死根本冇作用或者不符合實際情況。但好GENERAL,通常的情況是,例如要做明顯的物種,例如哺乳類、蝴蝶、雀鳥、蜻蜓、兩棲類。要做十二個月的評估。除非得到漁護署的批准做短D時間。

「你如果發覺要做賠償,困難在點為之有用的補償?現在香港學術界未有好好的實際例子支持到補償。有些是『質』上,有些是『量』上的補償。通常『量』是做不到的,因為香港地少人多。你鏟了十公頃叫佢搵番十公頃,基本上冇咩可能,所以佢地提議用質。簡單來說,譬如,這個漁塘原本可以養一百隻雀,你可否谷到佢養二百隻雀?大概咁樣的理念,但咁樣是否真的補償到?

「另外好多問題,如ecological linkage。有生態function緊的地方有幾塊,但之間的聯繫又點?呢個問題出現在西鐵。佢做好多的濕地補償,但一忽忽,且用鐵絲網圍住。三號幹線仲荒謬,佢那條生物通道在馬路下面,話俾兩邊動物經過,但那條路要行樓梯、過D鐵絲網先過到去。

「通算有時簡單到要做二十四個月,dry season和wet season,在龍尾的case,wet season是四至九月,DRY是十月開始。佢地鑽法律罅可以鑽到,wet season就九月尾開始做,dry season就做到十月頭,變咗wet dry season,聽起上來好似成年,但可能是兩個星期內就做咗。這就是不足的地方,可以俾人走罅的地方。」

●向發展商負責的生態評估顧問

鄭博士提到另一個核心問題,無論是按《環評條例》或《城規條例》做的影響評估,做評估的顧問公司都是向申請人﹝即發展商﹞負責。「在某些國家的制度比較完善。就是consultant responsible to government。無論邊個project都好,佢都要經過一個authority......俾錢顧問的一定係proponent﹝申請人﹞,authority負責supervise consultant,consultant不用看proponent的臉色。consultant只要跟techincal memoradum去做。只要authority夠公正公開,bias不會很大。但在香港,入得去做eia,consultant係咪...人地俾得錢係咪要令佢過到project,唔會寫到唔過,呢個對consultant有壓力。」

我問,那香港的環評制度的主旨豈不是為了令發展得以進行?「係,因此project拿去做eia,即係assume可以進行,你唔好俾香港有兩個project因為eia停止而開心﹝按:其中一個是西鐵﹞,那是很特殊的例子。譬如迪士尼和360,我都唔明點解會過到。我唔係話佢個eia做得唔好,但係呢個project根本唔需要。」

我問,規劃標準與準則講明,在「具特殊科學價值地點」內外的發展,漁護署都要把關,確保生態得到保護。現在鳳園的個案,長實交給城規會的生態影響評估冇頭冇尾,漁護署若果照單全收,怎能說自己是在保護生態?「問題是漁護署,除非country park和marine park,sssi都好嚴,但在界以外都比較弱勢。有d case會sense到officer不是不想做,而是department弱勢。你要明白香港擺出來的勢,我要做青馬大橋一個咁grand的project,你話要保護白海豚,你講出黎睇下邊個聲大。佢地有咁樣的難處,在面對大發展商,豐樂圍周旋了十年已經好叻。有些case會hold住,有些又會好為同僚着想......一d佢地淨係負責俾advice的,佢唔會太過緊張。因為不在sssi裏面。最大的問題是如果applicant不服判決,告上法庭,如果因為佢一個advice累政府打輸官司,佢又唔想。這是每個department的考慮。除非條法例寫得好死,佢跟住去做,佢自己可以金盆洗手冇事......」

備註:地圖改自google map,頁首圖片取自一九六三年港大學士論文:A Regional study of Fung Yuen / Lena Chiu Gin May

鳳園系列報道:
一﹞漁護署城規會,救救鳳園蝴蝶保育區
二﹞地產商「兩害取其輕」策略
三﹞以電子地圖檢視長實大埔鳳園規劃申請﹝救救鳳園三﹞

香港自然生態論壇的討論

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