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金錢的事金錢了——馬上立案重罰港鐵!

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時間關係,行文比較粗疏。但昨天看到立法會對港鐵提出的質詢,實在叫人哭笑不得:檢討措施、改善服務的方法不是應該叫港鐵自己想辦法再向公眾承諾的嗎?為甚麼會由議員一方幫它想辦法?為甚麼不用法律途徑直接要求向港鐵判罰?我看著直播,一直在想:要如何把問題搞個清楚,說個明白。我希望這一次,能說得明白。


港鐵的安全標準真的是世界級嗎?

與其爭論一平方米企幾個人才算安全底線(註一),不如我們用更傳統更通行的交通系統安全準繩——年報統計數字——來看看港鐵的安全標準在世界眾多著名城市運輸系統中有何差距。

根據年報資料(註二),2012年港鐵和輕鐵的「每百萬載客人次的須呈報事故數目」(Reportable events per million passengers carried)分別係1.130.9宗(2013年未有資料);
* 香港整體人口據wikipedia資料為約710萬。人口密度為6415/sq km

英國的 Transport for London (TfL) 在2012/13年的 Customer major injury rate (per million customer journeys) 分別是:
London Underground : 0.14
Surface Transport (包括巴士及輕鐵) : 0.38
London Rail : 0.035
* Greater London 整體人口據wikipedia資料為約817萬。人口密度為5285/sq km

SMRT Singapore 方面:
SMRT 在 2013 年的 Passenger Injury Rate 分別是:
NSEWL : 0.006
CCL : 0.008
BPLRT : 0.000
* Singapore 整體人口據wikipedia資料為約539萬。人口密度為 7579/sq km

Sydney 方面:
NSW政府在2012-13年公佈的年報數字中:
City Rail : (Operational Safety Index)(註三) 0.091
* Sydney 整體人口據wikipedia資料為約395萬。人口密度為1942/sq km

儘管各地的計算方式有所出入,上列三地的年報都概括解釋了數據的收取方式,計算方法、甚至偏差因素,偏偏港鐵從來不會為自己的Operational Safety下任何評論,倒是公開自己的車輛為機構帶來多少金錢收入,港鐵整份年報公佈出來的閱讀對象是誰?明顯是股東與投資者——港鐵對於自己的客運表現,關注的還是賺錢效益。

說回來,這些數字反映了這些年港鐵自誇的高效率鐵路服務在安全性方面與世界聞名的幾家鐵路系統相比,差得遠了。更諷刺的不是港鐵的安全程度不及百年歷史兼頻為詬病的 London Underground ,而是就連 London Buses 也比港鐵更安全!而這不是今年的新聞,詳見我寫於2011年以下一段舊文:

“儘管 MTR 在各種設施各個系統的準確及穩定程度長年高踞全球同業的最頂尖水平,其車站設施及列車的超載問題卻毫無改善。根據地鐵 2010 年的年報顯示,港島線最頻密的班次是每120秒一班,廣告牌跟站內商店的數量仍然有增無減,但作為一家建設於國際級城市的鐵路公司,整個鐵路系統被世界行業公認為最基本必須設置的公共設施如站內公廁、升降機的總設置數量卻長年沒有資料。

儘管 MTR 有較良好的通風系統和更乾淨的車箱環境,根據 MTR 2010 年年報跟英國 Underground 的年報 (Operational and financial report Financial Year 2008/09 Q1),MTR 的 Reportable events per million passengers carried 是 1.13 persons,Underground 的 Customer Major Injuries and Fatalities per million passenger journeys 數據裡,London Underground 與 London Buses 的數字分別是 0.08-0.2 和 0.6-0.9 persons。”

“像香港地鐵這樣的超載問題達到危險程度的鐵路系統,最頻繁也只能勉強做到每兩至三分半鐘一班列車靠站。像金鐘這樣的車站,沒有因乘客過度擠擁而發生嚴重意外事故,乘客的容忍和克制程度倒也令人汗顏──如果同樣情況發生在外國的話,鐵路營運商會被判罰巨額罰款的。......如果根據上文提及的鐵路系統發展階段,香港的鐵路系統,目前仍然只停留在中後期的發展階段,其系統穩定程度的確世界聞名,要說它老化的話,再等十多廿年也不一定說得上。然而從安全問題、設施是否完善的角度來說,香港的地鐵系統,對比於百年長青鐵路老品牌 Underground,實在是明顯地被比下去了。

但香港的鐵路政策跟常理卻背道而馳。在原有的鐵路網絡載量到達極限之際,仍然擴展其鐵路系統的客源,卻無視於現有鐵路網絡的超載問題。英國的 Underground 尚且馬不停蹄地更換系統、鋪設新軌道、擴建車站,循技術層面上尋求突破,以進一步提高載客量、縮短停站所需時間;儘管 New York Metro 未能及時落實鐵路擴建計劃,當地運輸部門也因應市民對交通的訴求,大幅增調巴士服務以舒緩鐵路的載量壓力。然而,香港的運輸部門卻是不斷裁減路面的公共交通服務,只管把交通載量的壓力往地鐵硬塞,普遍輿論也鮮有提及目前地鐵的超載問題。沒有輿論壓力的話,就無法逼令鐵路公司注視問題,更遑論會有改善的一天。”

《國外與香港的鐵路基建決策之考量原則 (一) 所謂的系統老化》
http://vany-online.com/v7/index.html?08102011.html


資料不齊,無法有效監察

梁國雄議員批評港鐵「仲要搵美國大學研究,美國的鐵路出名差」(相關報導:http://www.inmediahk.net/2014022805)是有事實根據的。New York MTA 為每間營運商錄得的「每百萬載客人次的受傷率」數字高得驚人,最低有0.98%(MTA Bus),但最高也去到5.94%(Long Island Rail Road)!(http://web.mta.info/persdashboard/performance14.html)但無論如何,他們的數字是每個月公佈一次的,不論是政府部門主導,或是民間、商業機構的研究報告,從資料蒐集、抽樣調查的準則和過程也是公開資料甚至鉅細無遺地寫在報告上。如此高透明度的研究報告制度和傳統為政府及市民監察運輸系統帶來可靠的事實和論述基礎。

文首提及的三間機構當中,London TfL跟Sydney CityRail 屬公營政府轄下部門,Singapore SMRT 跟港鐵一樣,屬跨國性上市公司,可算是港鐵的國際競爭對手。一個具透明度的社會才能令企業部門按照客觀數字來寫報告,畢竟評估利潤潛力時還得靠一寫可信性高的客觀數字,這方面港鐵明顯也是跟著國際間企業的做法跟著跑的,不然的話,怎可能跑去外地跟其他弱者爭奪專營權,從各地的政府庫房賺錢?

每逢查考數據資料,我就很困擾,因為舉凡大部份城市的運輸部門都會為地區做定期研究、寫報告;我甚至有見過澳洲維省的Whittlesea Council為其中一個只有500人住戶的社區做人口流向和密度調查,研究該區是否有開辦巴士線的必要。好些運輸部門甚至有定期觀測火車月台的上落車人口分佈,用以評估車站設施的使用率。但香港,卻是連地鐵站有幾多個公用洗手間、幾多票閘等都從來沒有公開資料——這反映香港政治體系——特別是本應握有檢討和制訂政策的權責者——運輸部門和資料統計部門本身的失職和不專業。

香港要有效監察運輸系統,必須先建立合乎事實基礎的統計及研究方式,以充實理解現實社會中的人口流向和通勤文化,否則就算公理有何明顯,就算真的握有証據,甚至握有實權去問責和制裁,我們無法憑此模糊的視野讓全港的市民和全球的氣侯生態冒這摸石過河之險。例如加大鐵路的運載能力會讓城市耗電量大增令供電商加劇製造環境污染卻無法解決城市問題、持續容許港鐵超載乘客或不斷刪減公共巴士服務逼令士民改搭的士甚至買車代步令路面負荷百上加斤……當立法會的議員只能用普通市民的常識角度來抨擊港鐵代表、各區區議員只能腳痛醫腳式向運輸機構爭取只能有利於自己選區的交通訴求、從第一到第五權都只能被動地眼見政府推出了甚麼就回應甚麼,香港究竟還有沒有制度可見?

香港的運輸機構年報資料,恐怕是我見過最失望的:服務表現只有寥寥數頁,資料錄得的方式或統計方法當然不會提及,但資產申報或是盈利數字甚至策略方針倒鉅細無遺且佔整本年報的大部份篇幅,商營機構如此漠視服務表現的透明度也就算了,政府竟長年容許這些專利權營運商如此黑箱作業,完全沒有履行政府部門應盡的監察職能。政府作為路權及公共資源的分配責任者,必須盡制訂營運準則、監督營運商服務達最基本水平,方能服眾。

根據香港法例第556章《香港鐵路條例》運輸及房屋局局長有要求港鐵交出資料的法律權限:

第10條:局長可取得資料
(1) 局長可藉發給港鐵公司的書面通知,規定港鐵公司在通知書所指明的在有關情況下屬合理的期間內—

(a) 給予局長充分的便利,使其能夠取得港鐵公司與專營權相關的業務及事務的資料;及

(b) 按通知書所指明的方式及合理的時間,向局長提供關於(a)段所指明的事項的資料,並給予他核實該資料的便利。

(2) 在第(1)款中凡提述任何資料,即提述局長為核實港鐵公司已遵從本條例的條文、營運協議及根據本條例或營運協議作出的任何指示、說明或規定而合理地需要的資料。

(3) 港鐵公司如無合理辯解而沒有遵從根據本條發出的通知書,即屬犯罪,可處第4級罰款。


法例不公,是鐵路政策的金鐘罩

我對法例解讀不太在行,但看了一次關於專營權的條例後,那對比是很明顯的。

根據香港法例:

230章《公共巴士服務條例》(條例訂於1997年有效至今):
第22條:行政長官會同行政會議可施加經濟罰則
(1) 行政長官會同行政會議可向某專營公司發出書面通知,規定繳付該通知書指明的經濟罰則。
(3) 根據本條施加的經濟罰則,如屬首次施加罰則,則不得超逾$10000,如屬第二次施加罰則,則不得超逾$20000,如屬第二次以後施加的罰則,則不得超逾$50000。

第23條:緊急情況
(1) 行政長官會同行政會議如認為有緊急情況存在,可指示暫時中止某專營公司的專營權(全部專營權或行政長官會同行政會議所指明的指明路綫的專營權),直至行政長官會同行政會議宣布該緊急情況不再存在為止。

(2) 凡根據第(1)款某項專營權被暫時中止(全部專營權或任何指明路綫的專營權),政府可藉送達該公司並在憲報刊登的書面通知,規定該公司將以下財產交付政府管有─
(a) 按照第19條提供和維持的任何處所;
(b) 該公司為其專營權的目的或與其專營權相關而使用或備存的任何財產((a)段所述處所除外),並可於送達通知時或於送達通知後在切實可行範圍內盡快接管該等財產。

同章第25條有就財產接管按照財產性質下了清晰的定義以釐清權利歸誰。

但,由兩鐵合併所重新修訂的第556章《香港鐵路條例》中:

第14條:行政長官會同行政會議可施加罰款
(1) 如港鐵公司違反本條例或營運協議的任何條文,或違反根據本條例或營運協議作出的任何指示、說明或規定,行政長官會同行政會議可於局長作出轉介後藉書面通知,就該項違反向港鐵公司施加該通知所指明的罰款。

(2) 除非有以下各項情況,否則不得根據第(1)款施加罰款—

(a) 港鐵公司已獲給予機會向行政長官會同行政會議作出申述;及

(b) 行政長官會同行政會議信納有以下情況—

(i) 港鐵公司在重大程度上違反或持續違反有關條文、指示、說明或規定;及

(ii) (如有關義務屬持續性質)港鐵公司已有合理機會就該項違反作出補救。

(3) 根據本條施加的罰款—

(a) 就任何違反而言—

(i) 首次施加的罰款不得超過相等於第3級罰款的款額;

(ii) 第二次施加的罰款不得超過相等於第4級罰款的款額;

(iii) 第三次或以後施加的罰款不得超過相等於第5級罰款的款額;

(b) 就任何持續性質的違反而言,就該項違反持續期間的每一天,不得超過$10000

另外第16條:在專營權下的失責行為
(1) 為施行第17及18條,如出現以下情況,港鐵公司即在專營權下有失責行為—
(a) 以下任何一種情況出現—

(i) 港鐵公司在重大程度上沒有履行在營運協議下的某項義務;
(ii) 港鐵公司在重大程度上已沒有或相當可能會在重大程度上沒有按照本條例營運鐵路;或
(iii) 港鐵公司在重大程度上沒有履行服務經營權協議下的某項義務,但此事並不構成對服務經營權協議的嚴重違反,

而該種情況導致或相當可能會導致—

(A) 出現嚴重服務停頓;
(B) 在鐵路乘搭列車或在鐵路處所內的人的安全受到危害,以致相當可能會導致他們嚴重受傷;或
(C) 在鐵路乘搭列車或在鐵路處所內的人嚴重受傷或死亡;或
(b) 港鐵公司展開自動清盤或有清盤令就港鐵公司而作出;或
(c) 港鐵公司有對服務經營權協議的嚴重違反,

而“失責行為”一詞則須據此解釋。

(2) 就第(1)款而言,如—
(a) 港鐵公司沒有根據服務經營權協議付款;

(b) 港鐵公司違反根據服務經營權協議就處置經營權財產而施加的限制;或
(c) 港鐵公司違反根據服務經營權協議就對經營權財產設立抵押而施加的禁止,

則港鐵公司即屬有對服務經營權協議的嚴重違反。
第17條(可補救的失責行為)指出:

凡局長覺得港鐵公司有失責行為,並覺得該失責行為是可補救的,局長可向港鐵公司送達通知書,要求港鐵公司—

(a) 對該失責行為作出補救,或採取令局長滿意的措施或作出令局長滿意的安排,以確保該失責行為得到補救;及
(b) 在該通知書所指明的期間(該期間在有關情況下須屬合理)或在局長容許的較長期間內,作出上述補救或安排,或採取上述措施。

第18條中:

行政長官會同行政會議可指示局長向港鐵公司送達通知書,規定港鐵公司提出因由解釋為何不應根據第(5)款作出命令。

(5) 凡行政長官會同行政會議認為港鐵公司並沒有提出充分因由解釋為何不應根據本款作出命令—

(b) 在其他失責行為的情況下,如他覺得撤銷專營權是公正和合理的話,行政長官會同行政會議可在第(8)及(8A)款規限下,藉命令撤銷專營權。

然而在撤銷專營權後,同章第19條關於政府接收鐵路財產條文中只有提及政府方「可接管港鐵公司於專營權方面或在與專營權有關連的情況下在該項撤銷發生時或專營期屆滿時所使用或保存的任何財產,並可視乎其認為合適而將該財產用於鐵路運作。」此界定相當模糊,條例中亦無為是否「有關」下一個評審標準。

引了一大段法例條文,我想說的是:

一:目前操港鐵的專營權生殺大權的不是運輸署,而是特首與行會。運輸及房屋局局長有的是監察及促請港鐵交待營運資料的權力。再怎麼說,與其動用群眾壓力催逼港鐵回應,倒不如逼使局長逼問港鐵提交數據,甚至成立具民意授權的機關調查港鐵的表現,然後逼使行會以法律權力制裁港鐵。

二:法例所訂的罰則對港鐵目前的盈利來說根本不成半點阻嚇效力。根據香港法例第221章,第四級罰款僅為$25000。如果要逼令港鐵認真改善服務,最低限度也要訂下能促成盈利警告的罰款額,方能逼使港鐵管理層為了回應股東而認真檢討服務系統。

三:港鐵條例修改了不少原載於第270章《地下鐵路公司條例》及第372章《九廣鐵路公司條例》的條文,特別是財產和業權方面的分配和權益方面,與上述同屬公營專利服務的《公共巴士服務條例》相比,實在太多不清晰且有待商榷的條文。如果連法定專營權條例連充公港鐵財產也無法保証的話,那政府還有甚麼方法規管港鐵?

也許當你聽到權力在特首和行會時,就會很沮喪;的確是的,但當我近年看到民眾的積怨都傾向港鐵而非政府時,我更沮喪。


除了取締專營權外,規管港鐵的根本方法:錢。

很悲哀的現況是,民眾對港鐵的怨憤,離不開年年漲的票價和暴利。港鐵明顯寧願定期交那半天就賺得回來的罰款額,甚至出故障當晚乾脆讓乘客免費逼地鐵,也不願意循實際方法解決服務不善的問題——這可見港鐵回應社會的思維和價值判斷,窮得只剩下錢。

既然港鐵只願意用錢來回應社會訴求,我認為政府應對港鐵在多次事故所帶來的社會損害和經濟損耗,施以經濟上的重罰:根據年報,港鐵2012年度的收益超過三百億港元。就算只罰扣一年的收益,港鐵最多只會發盈警而不會倒閉——令一家靠香港起家的鐵路機構被香港判罰,其世界聲譽定必直插谷底,其在外地持有的鐵路專利權隨時被當地政府質疑甚至收回——這對它來說是最大的生存威脅,也是逼使它把管理層的專注力放回改善鐵路營運的本份上。三百億,大抵夠港府解決公營房屋或公營醫療等公共開支撥款不足的問題。這樣對社會有益、逼使港鐵面對問題之餘又能消減民困的點子,就算政府不牽頭,民選立法會議員們大概沒有不爭取的理由了吧?

--------

(註一)順帶一提,Sydney CityRail對繁忙時間車廂擠逼的改善目標為每平方米不多於1.9人。他們在2012-13年度錄得的最高數字是1.6人。想一想早一兩天立法會議員被港鐵牽著走而出的4-5人指標,不笑死國際才怪。(Reference : Pg 17, RailCorp Annual Report 2012-13, NSW Government, Australia.)

(註二)資料出處:

Pg 12, RailCorp Annual Report 2012-13, NSW Government, Australia.
http://www.transport.nsw.gov.au/sites/default/files/b2b/railcorp/RailCor...

Pg 87-89, SMRT Annual Report 2013, SMRT
https://docs.google.com/viewer?url=http%3A%2F%2Fwww.smrt.com.sg%2FPortal...

Pg 85, Key Figures, MTR 2012 Annual Report, MTR
https://docs.google.com/viewer?url=http%3A%2F%2Fwww.mtr.com.hk%2Feng%2Fi...

Pg 16, Health, Safety and Environment Report 2012/13, TfL.
https://docs.google.com/viewer?url=http%3A%2F%2Fwww.tfl.gov.uk%2Fassets%...

(註三) 關於 Operational Safety Index,是 CityRail 根據年度錄得的以下數字,按照每百萬人次計算次數而得出的獨立指數,指數反映每百萬人次發生安全問題的次數,與前後年份沒有比例關係:

• High risk SPADs (Signals Passed at Danger)
• High risk explosions
• Trains exceeding published speed limit by more than 20kph
• High risk track geometry defects
• High risk track misalignments
• High risk broken rails
• Train collisions with motor vehicles at level crossings
• High risk collisions
• High risk derailments
• High risk wrong-side signal failures
• High risk rolling stock defects
• Accidental passenger fatalities.

(Reference : Pg 12, RailCorp Annual Report 2012-13, NSW Government, Australia.)

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