原載於《Jumbo》48.1 P.47 – 50
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香港農業簡史
五十年代，大陸移民成為香港主要的農民人口，於新界元朗、粉嶺一帶以稻米種植為生，其後在六十年代受發展新市鎮的工程影響才改種蔬菜，原有的農村勞動力亦於此時因城市化而逐漸流失。再過十年以後，大陸取消了蔬菜進口香港的配額，大批蔬菜供港使部分農民再次轉型，改開漁場或農場。距今的數十年間，農地使用面積由當時的1.3萬公頃不斷下降至現時的700幾公頃；糧食自給率由早期高峰的五成跌至今天的2%。現時香港農地主要分布在新界北至東北及西至西北，分別為粉嶺北、古洞北及大鼓嶺一帶及錦田、八鄉一帶。由昔日蓬勃的農業轉型到今天的金融地產業，東方之珠取代了漁米之鄉，農業的式微其實不過是順應歷史脈絡，抑或漠視多元持續的發展？
本土農業 不可或缺
香港幾十年來都依賴著進口食物，為何復興本土農業？首要原因，是要確保糧食達到一定程度的供應自主，即達到一定的自給率。每個國家必有生產食物的行業以減少入口依賴、降低食物價格通脹的影響。六七年大罷市期間，小販肉商不肯出貨，連已經從大陸運到香港火車站的豬肉、蔬菜都被硬生生折回，情況持續四日。但當時六成食物來自大陸，結果造成農產品供應短缺，糧食價格飆升兩倍多，幸好當時香港農業亦有一定的自給率才度過此危機。三年前，大陸菜心供港量因受寒冷天氣影響而大減三至四成，菜價由五、六元一斤升至最貴二十元一斤，不少市民被迫捱貴菜。現時大陸農村勞動力因城市化而減少，農民工資必定會上升，加上人民幣持續升值，其實不難想像即使沒有天氣因素影響，大陸菜亦將賣得愈來愈貴。若香港繼續依賴對大陸菜的供應而沒有自己的農業，菜價將會變得波動。
其次，香港需要本土農業以提高食物的安全。關於黑心農產品的新聞屢見不鮮，例如一二年東莞毒菜入港震驚一時，即使有事後澄清亦足以令人提心吊膽。近月有線新聞揭發的走私毒菜事件，農藥超標八倍的毒菜繞過食安中心檢測，直接運到各區街市出售，市民中招亦不得知。若有本土農業，香港人能有更多在健康土地、使用有明確來源的飼料或肥料所養所種的農產品，令糧食安全更加有保障。
土地問題成農業發展阻礙
土地不足的問題必然為農業發展的最大困難。根據漁農署資料，本港有4523公頃農地，但常耕土地卻只得729公頃，其中用作蔬菜種植的更只得298公頃。一般有意耕種的市民難以在新界覓得租地，雖然他們可透過「農地復耕計劃」與地主聯絡，尋找合適土地，但輪候時間平均為五年，而且農地質素參差。現時有3794公頃的荒置農地，地權均集中在原居民和地產商手中，長期不出租予農民作耕種之用。當中有的被囤積，等待在新市鎮發展時被地產商收購；有的則改成露天貨倉、貨櫃場、拆車場、廢物回收場等非法用途。此外，香港有803公頃「棕土」，指的就是被泥頭及混凝土所破壞的農地。它們難以恢復成可耕作的農田，連帶附近的環境及生態都遭摧毀。
其次，非原居民農戶面臨租期短的問題。一般農地以每兩至五年的合約出租予農夫，但建設水道等基本硬件配套、觀察水土和調整種植方式已經需時兩年，而續租的不穩定性令人擔心未能回本就要被收地。高風險令農戶難以作出長期投資，間接減少農業發展空間。
政策緣木求魚 逃避根本問題
特首梁振英在《施政報告》提出新農業政策，包括四大目標：
一、 設立「農業園」：將作為生產基地，試用新的耕作方法進行商業生產，並推廣應用先進科技作農業用途
二、 設立「農業持續發展基金」：推動在農業生產應用科技研究、改善農業基建設施
三、 加強現時提供的支援：市場推廣、建立品牌
四、 推動與農業相關的其他輔助活動：推廣休閒農場、教育活動
是次新農業政策諮詢文件倡議以高科技推動可持續的農業發展，並提供了各種現代化農業生產的例子，如有機耕作、溫室生產等，又提供了新加坡及倫敦兩個海外例子，分別示範如何用水耕法和溫室種植法提升農業生產力。
不少農業組織及學者均表示這份諮詢文件沒有對農業的長遠發展作考慮。首先被抨擊得最多的就是沒有定下自給率目標：既然文件已提出要提升農業生產力，卻沒為此訂下明確指標，僅表示自給率其實重量不重質，訂立後反而可能導致效率低下，而且對食物供應情況亦無實際參考作用。事實上，世界各國都有自給率目標，如中國農業部要求廣州訂下於2016年達到五成或以上的活豬肉自給率的目標，但港府卻逃避對糧食安全有莫大影響的自給率問題。
其次就是未有交代面積70至80公頃農業園以外的農業用地將如何運用。解決農地不足及農地被肆意破壞的問題是發展農業的關鍵要素，上文所提及的三千幾公頃荒置農地理應被充分利用，以提高常耕面積，增加耕作物產量。同時，八百公頃的「棕土」是政府放縱違法傾倒泥頭的另一土地問題，但文件卻沒提到處理方法，或是任何打擊此非法行為的保障措施。
再者，農業園構思被批不切實際，只為空中樓閣。現時於不少新界農田旁都農夫居住農舍，以屋田相隔的形式分布，方便他們不分晝夜地留意農作物的情況，亦能減少城郊來回的交通時間。但農業園卻計劃只圈起一幅土地，以五年一約的方式向農戶出租農地，並沒有提出其他配套，脫離現實中的「耕住合一」的耕作文化。園區若真的建成，以後必然衍生很多問題。
再看農業基金，有學者預測這筆資助大抵會落在擁有資金和大規模菜場的業界人士手中，卻無助小農發展。基金計劃用於高科技農業生產上，如引入機械化設施和其他現代化耕作方法等，都需花費龐大金額，普通農戶絕不會有能力負擔。以水耕為例，水耕是一種在室內以培養液種植的方法，毋須土壤之外，更能在垂直的空間作多層種植，不過一套基本設備就要三百萬，還未計算能源費等其他開支。小農在無法開展科技化農業之先就註定不會得到基金支援，反之，在九十年代向北遷移，現於江南、寧夏一帶耕種的菜商則可能回流香港，憑著較高的經濟能力成為計劃的主要受惠者。
諮詢文件中提出兩個海外個案作為高科技農業的例子，但兩個例子都不值得參考。第一，新加坡所用的水耕法先不計其成本比有機農作方法高，只計其高耗能的操作模式和對生態的破壞已足以令人卻步。水耕種植需用大量資源推動泵水、照明系統及製作營養液等，若用農業用途的土地作水耕場所，就先得將農田變為石屎地，再以工廠模式室內種菜，更需使用含重金屬的化學農藥，可見水耕並非環保及可持續的種植方式。而倫敦的例子，文件則引用一個120公頃的溫室種植場及其龐大的生產零售總值作參考，但新界農場平均僅得0.2公頃，過百公頃的土地亦難以在香港覓得。這兩個例子反映政府的思維籠困在由上至下的發展模式，完全不了解農業在地實況。
農業發展 有何方向？
提高本土農業生產力的可能性不止大規模地單一種植的生產式農業，香港農業發展的目標亦不會是做到足以外銷的產量，反而更有可能的是社區與耕作結合的小型農業模式。聯合國在報告TER2013(Trade and Environment Review 2013)中提到有機小型農業是唯一可持續的農業發展模式，與工業式農業不同，小農模式與生態聯繫更緊密，而且農業亦不應只被視為糧食生產的工業，更應被推廣至保護自然景觀、生物多樣性及水土資源的層次。
在香港，社農混合的好處除了達到資源循環外，更能夠保障香港的糧食安全。舉例說，從本地農場所收割的新鮮蔬菜能即日運至農墟出售，市民能夠知道所買的菜來自哪個農場，對蔬菜質素有不滿也能直接向農夫反映，消費者與生產者的溝通因而增加；家庭或是餐廳的廚餘能被回收作堆肥之用，除了減少浪費，亦能確保肥料安全，進一步保障農作物的質素。有學者計算，若將多達三千幾公頃的荒置農地全面復耕，按現時本港糧食消耗情況而言，自給率可達27%。港人浪費食物問題嚴重，在香港的都市固體廢物超過三分一是廚餘的情況下，若食物浪費減少，自給率則估算可達四成，足以應付香港一定程度的食物供應。但新農業政策每每強調高科技，令農業與生態切割，罔顧高碳排放與環境污染的後果。有學者就以核能比喻高科技農業發展，指兩者均能輸出很大產能，但背後的環境成本卻是市民承擔不起的。農業與城市密不可分，兩者的發展都需依賴全面、清晰的土地規劃，奢望以高科技來避土地問題而不談只是因噎廢食。
「沒有農地，哪有農業」
面對農地不足，有農夫認為政府應採取措施令發展商釋放長期被囤積的農地。例如中國政府會對沒動工開發建設，或開發建設面積不足的土地徵收閒置稅，甚至回收土地。香港亦應推行類似措施，使發展商或會為避免懲罰而向農民出租農地。其次，面對大量農地被改變土地用途和變為「棕土」的情況，政府應先完善規劃政策。每區土地在計劃大綱圖上被註明的用途分為兩種，「第一欄用途」為「經常准許的用途」，「第二欄用途」為「須向城市規劃委員會申請許可的用途」，所以現時被稱為「農地」的土地根本不止得一個農業用途，亦包括各式各樣如住宅、會所等用途。最近有發展商提出三項申請，在古洞南蕉徑農業區分別興建270幢低密度住宅及一間國際寄宿學校，而申請成立的原因是該區農地的其中一項第二欄用途為「學校」。有學者指出，在1997年至2002年期間，共有1734宗改變土地用途的申請，其中1070宗成功，比率高達六成。現時政府未有規定農地面積佔整體土地面積的百分比，加上低門檻的改用政策，農業用途的土地規劃名存實亡。此外，城規條例亦存在漏洞，令未被納入發展審批地區圖（即分區計劃大綱圖的初版）的私人土地得不到監管，衍生大量「棕土」問題，如於數月前發生的貝澳棄耕農地被傾倒泥頭事件。至於已被納入分區計劃大綱圖內的農地，政府亦未能有效執法，縱容破壞行為。以上規劃問題，其實已被討論多時，但政府一如以往、無動於衷，正正與制定新農業政策的思維一致。
政策背後 誰作祟 誰得益
在3月16日播出的鏗鏘集中，香港農業聯合會的主席陳建業指出，是次諮詢文件中檢討農業政策及農業園構思中的大部分內容都是該會過往提供給政府的意見。這個聲稱「推動香港農業持續發展」的組織於2013年成立，成員包括全部漁農界特首選委，他們佔提委會1200人中的60人，由159名團體代表選出。漁農界由2009年起接受中國農業部給予的港澳漁民柴油補貼，在2009年至2012年期間，所獲補助金額達二十二億人民幣，而其申請門檻為一張內地捕撈證，申請成功者便可領 60 至 70 萬元的柴油補貼。在政改第二階段諮詢，漁農界亦表明支持人大831決議。
發展為名 掠利為實
早於1996年開始盤算的新界東北發展計劃，由政府帶頭申請改劃古洞北和粉嶺北兩區共333公頃農業的土地用途為住宅或商業用地，用作粉嶺及上水新市鎮擴展部分。近萬名村民因此被收地搬遷，而現任發展局局長陳茂波及其妻子亦成收購對象，將獲過千萬元賠償。發展預計耗資1200億，期望建造六萬個住宅單位，其中私營房屋佔多數。
此計劃的確立需通過環境評估、城規會審議、立法會撥款等程序才可動工，因立法會被保皇派議員佔據多數議席，難以做到民意反映，因此前期程序就成為市民阻撓計劃通過的主要戰場。城規會掌握土地用途規劃的大權，卻由發展局成員擔任主席，成員一概為政府官員、由特首直接委任或沒有向公眾交代身份背景的人。即使在新界東北計劃接獲有逾九成反對率、合共五萬份申述及意見書，城規會仍拍板通過。2014年6月，此計劃在財委會主席吳亮星剪布下極速通過前期撥款，同日即發生「衝擊立法會」事件。
近月，政府正式推行新界東北原址換地政策，兩個發展區內被規劃為私人發展的土地，如面積大於4000平方米或以上並由單一業權人擁有，即可申請改變其農業用地為住宅、商業等用途的高增值土地，惟有關地段須在2016年4月前騰空交出。新界東北收地程序預計在2017年才展開，但現時已有發展商開始向村民發律師信收地，可見此時推行此政策變相鼓勵發展商盡早迫遷農民。原本被納入新界東北發展計劃的坪輋區雖在後來被剔除在外，但相信該區在不久後亦將被納入新界北發展計劃中。
結語
農業發展並不只關係到鄉郊居民利益，背後實質牽連到錯綜複雜的政經利益，隱藏不公不義的黑暗面，冀望有心人團結一致，敢於挑戰強權政府，守衛我城。
主要參考資料：香港電台《鏗鏘集：遲來的春天?》、《新農業政策煎皮拆骨再整合大會》（講者包括袁易天、劉海龍、姚松炎及周思中等）、中大農業週講座系列（講者包括為姚松炎、鄒崇銘、馬寶寶社區農場及坪輋村民）。
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