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越權承擔高鐵超支 港府涉違基本法

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越權承擔高鐵超支 港府涉違基本法

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高鐵工程超支日益惡化,表面上政府與港鐵定期向立法會提交報告,但實質上兩者對超支延誤的真相皆含糊其詞。按照港鐵今年八月呈交的進度報告分析,政府承擔的鐵路工程開支總額自今年5月起已經超越立法會所批撥款上限,卻一直未有向立法會申請追加撥款。這種做法不僅違反政府一貫奉行的財政紀律,更有違反基本法之嫌。為何公眾和立法會議員竟然矇在鼓裏?這須從港鐵越來越高明的「數字偽術」仔細分析。

要了解路政署和港鐵的掩眼法,便先要明白處理公共工程開支的兩項基本原則:

「先批後簽」:設想政府各部門一如大企業內的採購部,除非財務總監批出預算款項,採購部不能拿現金買貨,亦不能私自簽訂合同令公司承擔付款責任。放諸政府部門,除非得到立法會批准專項工程預算,部門不能用錢,亦不能簽訂合同,即使預算已批,合同已簽訂,亦須時刻估算政府須承擔的付款責任有否超出預算,一旦超出便須向立法會申請追加撥款,否則須停止工程用款。

這條原則的關鍵是「合同付款責任」有否超出「批准預算」,而非只考慮現金是否用盡,原因在於一旦政府部門明知埋單時會超出預算而作出某些行為(例如增加合同工作量)或不作出某些行為(例如放任合同超支索償),便等於「冇錢又叫人開工」,跡近以政府之名行騙,所以必須由嚴格財務紀律規範。

「專款專用」:政府一貫以專項方式向立法會申請工程撥款,絕不含糊。例如高鐵工程中鐵路工程是以53TR號申請,批款550億元 〈註一〉;非鐵路工程是57TR,批款118億元 〈註二〉。雖然公眾理解高鐵原造價為668億元,但以政府財務管理以言53TR和57TR是兩項獨立撥款,不得混淆。專款專用的重要性顯而易見,否則禮賓府改建超支可以挪用毗鄰舊政府總站翻新的款項而不向立法會申請更改預算,公眾無從監察,財政紀律形同虛設。

先批後簽 專款專用

上述兩項原則政府一直奉行,例如蓮塘口岸工程19GB,原在2012年7月獲立法會批款162億元,分開三份合同招標,但第一份合同招標後大幅超出預算,土木工程拓展署決定取消招標,重組成多份合同,其中三份已開工,但餘下合同招標後仍超出預算,政府不敢簽訂合同,遂於2014年10月向立法會申請增加87億元撥款至總額249億元。〈註三〉

梁班子經常向民主派議員施壓要求加速撥款,就是以一旦拖延會令合同造價上升為理由,說明政府清楚明白「先批後簽」和「專款專用」兩項原則的凌駕性權威,即使工程會因此延誤甚至停工也不敢違背。

明乎此,大家細看高鐵項目鐵路工程過去幾個月的變化,比較港鐵提交截至2015年3月底和6月底的兩份進度報告,便明白形勢急轉直下。

截至今年三月底,鐵路工程批出的合同總值為452億元,累計開支為450億元;三個月後,批出合同總值不變,但累計開支升至468億元,即平均每月多用了6億元。更值得留意的是尚未解決的承建商索償金額,同期間從147億元增至208億元,平均每月增加約20億元,但已解決的累積索償金額停留在25億元(成功索償率為56%),說明港鐵為了不增加開支,乾脆不處理承建商索償,只是臨時發放多8億元中期金額以平息承建商怒火。

可是,港鐵儘管不顧承建商資金周轉困難而壓低開支,不等於政府的「合同付款責任」減少。

政府在鐵路工程53TR項下的付款責任,除了承建商合同款外,還有支付給港鐵管理費32.6億元和政府聘請監察港鐵的顧問費0.95億元。假設這兩項費用毋須增加,53TR項下批出的550億元便剩下516億元用以支付承建商開支。

數字偽術 難掩違規

政府對承建商的付款責任由兩部份組成:已支付金額和預計索償成功的金額。按照成功索償率56%計算,截至今年3月底政府的合同付款責任為506億元,但6月底已達551億元,比可用批款516億元高出35億元。〈註四〉 顯而易見,大約從今年5月起,路政署已進入「冇錢又叫人開工」的狀態。

這項推算唯一可爭議之處,是成功索償率會否跟過去的比率有大幅差異。事實上,路政署若要解釋沒有違規,便須証明預計成功索償率會從56%下跌至39%〈註五〉,還要証明支付給港鐵的管理費不會增加(早前已有消息說港鐵要求政府多付22億元管理費以補償多管兩年工程的開支)。若非如此,上述文件足以證明路政署超越立法會的撥款額度,不但違背財政紀律,更因未有及時向立法會申請增加撥款,涉嫌違背基本法第73條,踐踏了立法會審批公共開支的權責。

由於政府過去一年呈交立法會的文件採用籠統方式解說,沒有把鐵路工程(53TR)和非鐵路工程(57TR)開支分項列出,令人產生兩者可以互相挪用的錯覺,一般人難以明白53TR項已經超支,這正是「數字偽術」的成功之處。

尾大不掉 越做越蝕

高鐵如今尾大不掉,幾乎凡涉獵工程的持份者皆變成受害人。有承建商親口向筆者訴苦,由於工程延誤,很多工序事半功倍,工人開工不足但港鐵為了應付政府壓力,堅持要承建商交人甚至加人,可是港鐵又不肯處理索償,以至越做越蝕。承建商最希望馬上埋單止蝕,但害怕港鐵反咬一口告他們違約,不敢停工卻又無法如期完工。項目撥款已經「乾塘」,政府卻不敢面對現實,港鐵無力理順與承建商的關係,越拖便效率越低,勢有大家「攬住死」之態。各方自顧不暇,根本無人再考慮甚麼善用公帑或公眾利益的大道理。

觀乎運房局和路政署今年7月向立法會解釋:「對於在港鐵公司管理下,高鐵香港段工程嚴重偏離工程立項時原定的完工時間表和委託費用預算,政府深表關注。」政府「會保留一切向港鐵公司追究所保證事項和應負責任的權利。」此時此刻,對於在工地上開工不足浪費勞力的工人,對於每日為資金周轉發愁的分判商,對於面對爛攤子有心無力的工程師,對於眼看公帑白白虛耗的市民大眾,這些空話比廢話更難堪。

停止撥款 面對現實

高鐵項目泥足深陷,關鍵原因有兩個:其一是政府不肯面對「一地兩檢」無法實施的事實,明明高鐵工程是成本高於效益,仍然對大白象死抱不放;其二是港鐵不肯承認管理失誤的責任,所以抱著一面倒傾斜的合同條款而拒絕承擔超支金額,港府莫奈之何,只能一直出口術安撫市民。

今天距離政府涉嫌違法的日子已有4個月,工程開支逐日增加,無論路政署如何砌詞狡辯,恐怕無法抵賴合同付款責任已超出立法會批准額度的事實。由於53TR項尚未得到立法會追加撥款,政府從違法回歸守法的唯一途徑是停止向鐵路工程支付款項,除非港鐵或承建商願意墊支,地盤不得不停工。隨後政府須研究停建或復建工程兩種選項的利弊,然後開誠佈公諮詢市民,同時交立法會審議。

高鐵決策錯誤,在大部份香港人心中 - 除了梁班子和當日支持撥款如今無法下台的建制派議員 - 早已是不爭事實。政府自己估算的長遠經濟效益只得780億元(沒有一地兩檢時還須減半),但造價已飊升至853億元,兼要面對每年營運補貼的風險。從兩年前傳媒揭穿超支延誤的真相至今,官員駕馭項目的能力有多強,市民早已看透。

高鐵項目在特區政府手中,從延誤超支隱瞞不報,持續惡化到違規違法束手無策,足令香港人蒙羞。若果梁振英政府對違法事實置若罔聞,立法會對權責受貶低頭噤聲, 恐怕港人心中的怒火會越燒越旺。

〈註一〉 立法會文件PWSC(2009-10)68
〈註二〉 立法會文件PWSC(2009-10)69
〈註三〉 立法會文件PWSC(2014-2015)33
〈註四〉 參考2015年4月立法會文件 CB(4)954/14-15(07) ,截至2015年3月底的合同付款責任為【已付合同款+尚未解決索償額x索償成功率-已付中期金額】,即 449+146x56%-25=506億元;參考2015年8月立法會文件 CB(4)1412/14-15(02) ,截至2015年6月底的合同付款責任為 468+208x56%-33=551億元。
〈註五〉若要總額維持在516億元,索償成功率須下跌至39% ,即468+208x39%-33=516億元。

原文刊於信報(2015年10月5日)

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