運輸

港鐵政府如何聯手瞞騙立法會:以南港島線超支撥款為例

廣告
港鐵政府如何聯手瞞騙立法會:以南港島線超支撥款為例

廣告

前言

如果有留意專頁,會知道朱凱廸團隊的議會工作以財務委員會為核心。過去十個月會期,前半的主要突破是發現了財委會設定條件的權力,並在啟德體育園的撥款申請中第一次用上;下半年的焦點,則在於和姚松炎及羅冠聰團隊一起揭發了政府報告撥款內容的格式與實際支付形式並不相同,而政府更涉嫌利用當中的差異瞞騙立法會,令議員掌握不到實質的超支情況。以下用南港島線超支撥款為例說明情況。

南港島線(東段)主要基建工程的超支撥款申請,4月5日開始在財委會工務小組審議,4月20日第三次會議通過。到6月23日,財委會開始審理,至今開了兩次會,還未有審理完成。

根據政府提交的文件,超支撥款是「請各委員向財務委員會建議,把 56TR 號工程計劃的核准預算費提高 2 億 8,620 萬元,即由 9 億 2,700 萬元增至 12 億 1,320 萬 元(按付款當日價格計算)。( 文件連結,建議大家認真睇一次份文件,然後代入議員角色找問題,看政府提供的資訊是否足夠。)

南港島線超支兩大爭議

從金額上看,政府工程超支 2 億多,好像沒有什麼大不了,為什麼立法會花這麼多時間在這個項目上?初時主要是兩個原因。一)根據文件,超支的原因包括承建商對地下管線分布了解不足,以及在挖地時碰上勘探時沒有發現的「孤石群」。議員認為,這兩個都是可克服的問題,但政府卻一而再,再而三地犯同樣錯誤,導致超支,反映了制度漏洞。

二)文件12段指,「隨著主要基建工程項目的費用增加及施工期延長,整個項目的工程設計及管理費用合共須增加 2,910 萬元」。南港島線是以「擁有權模式」由港鐵興建出資興建,政府為了補足預算 100 億的建設費,將黄竹坑站上蓋(即前黄竹坑邨)的物業發展權交予港鐵。事實上,黄竹坑站上蓋物業發展權遠遠不止 100 億,起碼值 400-500 億,因此南港島線為港鐵帶來龐大收益。奇怪的是,這邊廂港鐵因為南港島線的地産項目賺大錢,但 56TR 工程涉及通往南港島線車站的公共設施,建築費卻由政府負責,而且當出現工程延誤超支後,港鐵居然再多收政府 2,910 萬元費用。

連超支數字也有假?

上述兩點已經激起很大反感,不過政府和港鐵還可以用「簽了批地合約」,或者推說將會檢討地下管線資訊及岩土勘探指引以過關。但原來好戲還在後頭,當議會第五次討論南港島線超支撥款時,我們才發現,連 2,910 萬這個數,也是「假」的!政府真正要多付給港鐵的錢,比這個數要大得多。

為什麼會這樣呢?這就要從政府向立法會作財務報告的格式說起。政府在提交工務小組委員會和財務委員會的工程撥款申請文件,將預算分成三部分,包括基本預算,工程應急費用及價格調整準備。「基本預算」是指申請當時的工程價格,「應急費用」指預枓不到的情況帶來的額外工程和承建商索償費等,「價格調整準備」是指按通漲及其他指標所反映的工資及材料價格變動。

政府過去一般會按這種「三分法」來批出工程合約,稱為GCC(General Conditions of Contract for Civil Engineering Works),即承建商只要「基本預算」出價,「應急費用」和「價格調整準備」則由政府按機制計算。問題是,政府的新批工程合約,以及由港鐵批出的工程合約,包括是次南港島線(東段)工程,大多不是用GCC模式(或稱浮動價格合約),而是用「定價合約」(Fixed-price contract),或者實報實銷的「目標價格合約」(Target cost contract),後兩者的特點是本來由政府一力承擔的價格變動風險,部分/全部轉移至承建商;承建商投標出價時由過去只提出「基本預算」,變成要考慮時間對工程價格的影響,提出一個按付款當日計算的總價。

GCC vs Target cost contract vs Fixed-price contract

問題就出在這裏。當工程明明以「非三分法」的模式批出合約,無論預算分項及開支報告都不同於「三分法」,但政府在向財委會申請超支撥款時卻繼續用「三分法」作為表述格式,結果就造成了隱瞞實際開支的效果,令立法會無法清楚掌握超支的細節。

姚松炎在4月12日工務小組委員會會議上,開始留意這個問題。他指出,若果港鐵是以「目標價格合約」模式批出合約,而「目標價格合約」並沒有「價格調整準備」一項開支,那麼政府文件上提出,南港島線(東段)的「價格調整準備」 增加了 1 億 3610 萬元,達到 2 億 2750 萬元,到底是什麼意思?這部分的錢到底花在什麼地方了?有單據嗎?立法會財委會可以查閱嗎?姚松炎和朱凱廸團隊隨後和庫務局官員開了一次會議,會上提出了我們的憂慮:政府以「失實」的格式來表述工程預算及開支報告,不單令財委會難以確定數字的真偽,更可能成為承建商超支的誘因,因為當他們知道「價格調整準備」成為可以隨便調動填數的開支分項,就有動機拖延和臨時改動工程,製造人為超支。我們具體提出,當局在申請超支撥款時,必須在報告中列出實際支出狀況,並解釋清楚每個分項的超支成因。

到7月7日財委會第二次討論南港島線(東段)追加撥款,運輸及房屋局終於公布了工程的實際支出表,這個表揭露了政府從一開始就在數據上瞞騙財委會。我們集中看附圖 h 項「向港鐵公司支付的間接費用」。政府一直以來的說法是,工程超支導致港鐵要增加 2910 萬元收費。郭偉強,鄺俊宇,郭家麒,羅冠聰和朱凱廸,在4月5日,4月12日和4月20日的工務小組委員會上都就 2910 萬元的港鐵增收費用質詢當局和港鐵。到5月25日運輸及房屋局覆信予姚松炎時,更明確提到 2910 萬元的細節:「在2011年56TR工程項目的撥款申請中(見立法會文件編號 PWSC(2010-11)33),已經清楚交代政府向港鐵公司支付的設計及管理費用款額為工程基準費用的 16.5%,即 1 億 760萬元。當撥款於 2011 年 4 月 15 日獲得財務委員會通過後,政府於 2011 年 5 月與港鐵公司簽訂協議,委託港鐵公司進行南港島線(東段)「主要基建工程」,而設計及管理費用為工程基準費用 16.5%的準則,亦包含在委託協議的條款當中。該 16.5%包括項目設計(1.2%)、合約管理及施工監督(11.2%)、行政開支(3.5%)以及保險(0.6%)。根據委託協議,政府須向港鐵公司支付2,910萬元作為整個項目因「主要基建工程」的費用增加及施工期延長所增加的工程設計及管理費用。」

重複多次的 2910 萬 原來......

仔細看表,原來這幾個月來被重複多次的 2910 萬元,並不是實際增加予港鐵的金額,那只是將第二欄的 1 億 367 萬元減去第一欄的 1 億 760萬元的結果(兩者都是按2010年9月價格計算),但這個數並沒有考慮「價格調整準備」預留的 2 億 2750萬中,有 3040 萬也會撥歸港鐵的,因此政府實際向港鐵支付的總額為 1 億 6710 萬元(即圖中最右邊的數字)。如果實際上「增付予港鐵的金額」不是 2910 萬,那到底是多少,政府到7月7日竟然說還沒有算出來。我們圍繞這個問題拗了三個月,居然落得如此答案,怎能不破口大罵?

這項發現,固然令議會和公眾對政府的信心又打了折扣,但我們查根問柢,實際上也是為了重建公眾和議會對政府的信任。政府將工程帳目更加透明地展示給議會和公眾,應是所有公共討論的基礎,畢竟如果撥款數字也涉及失實和誤導,財委會一切的審議不是兒戲一場嗎?審核政府帳目的工作本來是立法會政府帳目委員會的職責,但帳委會其實沒有主動調查權,因此只能討論審計署交上議會的報告,像南港島線(東段)工程超支這類問題,審計署不查,就唯有確財委會委員自己赤膊上陣和當局纏鬥。不過這涉及另一個獨立的領域,就留待下次與大家分享。

有時間可以睇番7月7日的財委會 YOUTUBE,下次會議在7月14日星期五舉行。

附錄:工務小組委員會與 2910 萬的相關段落

4月5日:「30.郭偉强議員指出,除了擬議的2億8,620萬元之外,額外工程費用包括已用作支付各種額外開支的5,600萬元應急費用。他要求政府當局解釋:(a)為何在56TR號工程計劃完工後,才要求提高該工程的核准預算費;以及(b)支付予港鐵公司進行該工程的項目管理費用為何須增加 2,910 萬元。鄺俊宇議員詢問,有關項目管理費用可否下調。」

4月12日:「7. 郭家麒議員及朱凱廸議員不同意政府當局建議將向港鐵公司支付的設計及管理費用增加2,910萬元。郭議員詢問,為何政府當局不單止無須港鐵公司為工程項目延誤及超支負責,還要增加支付予港鐵公司的費用。他詢問,政府當局會否就港鐵公司在工程項目的表現設立賞罰制度。朱議員認為,港鐵公司會通過發展黃竹坑車廠上蓋物業得到可觀收益,他詢問港鐵公司會否願意承擔該2,910萬元的設計及管理費用。」

4月20日:「16. 羅冠聰議員又指出,就56TR號工程計劃而言,政府當局向港鐵公司支付工程設計及管理 費用,數額為工程基準費用的 16.5%,其中包括項目設計、合約管理及施工監督、行政開支及保險。他詢問, 把項目管理費用與工程費用掛鈎的理據何在,尤其有關項目管理費用並不涉及工資、材料等浮動的價格。

「37. 朱凱廸議員詢問,港鐵公司會否主動承擔建議增加的設計及管理費用(即2,910萬元);若否,他認為政府當局/港鐵公司在把相關撥款建議提交財委會審議前,須提供補充資料,說明項目的設計及管理費用需增加$2,910萬元的理據。他認為,經辦人/部門若有關撥款建議最終不獲通過,承建商會基於與港鐵公司所簽訂的合約而向港鐵公司追討工程費用。」

廣告