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施政報告僅建議 最終或不及半數成真

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施政報告僅建議 最終或不及半數成真

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(獨媒特約報導)新力量網絡本月發表的《2014年香港特區政府管治評估報告─香港管治體制改革路線圖》,報指香港政府現時是三重割裂,包括「行政立法割裂」、「官民關係割裂」、「管治團隊割裂」,導致政府施政困難。對於新一份施政報告,新力量網絡副主席方志恆博士,施政報告只是一份政策建議,最終未必所有措施均能夠落實,整個管治問題在於政府體制,對於施政報告只有一小段提及政制表示失望。

政府立法成功率偏低

報告總結了《立法議程》、《施政報告》、《施政綱領》和《施政報告政策措施的立法會事務委員會文件》的政策後,發現回歸後政府的「立法成功率」長期偏低,回歸16年以來的「立法成功率」平均是55.60%。而董建華、曾蔭權、梁振英的平均「立法成功率」是55.33%、57.47%和45.83%。報告指「立法成功率」長期偏低的原因是因為政府每個立法年度都擱置或押後大批原已計劃提出的方案,回歸16年來有約4成的法案都被擱置或押後,以梁振英政府為例,首年就擱置或押後了41.67%的法案。

方志恆表示「立法成功率」長期偏低的最根本原因是特區政府是「無黨派政府」,未有和任何政黨結成一個緊密的政治聯盟,故不如西方民主體制般有穩定的議會支持。以歐洲和英國為例,由於體制有利政府在立法過程得到穩定支持,「立法成功率」可達7至9成,遠拋離香港「立法成功率」。而美國執政黨未必每次選舉都能佔參眾兩院的大多數,所以「立法成功率」和香港相約。

加上建制派亦非政府的穩定盟友,政府政策也未必切合建制派要求。在此行政立法關係緊張下,政府難以確保政策可以在立法會得到足夠支持而選擇擱置或押後處理爭議性法案。

諮詢委員會制度停留在殖民時期

報告又統計了185個「諮詢委員會」後發現2,534個非官方成員職位中,工商專業界合共佔了5成的位置。而在2,534個非官方成員職位中,實質只有1,943名人士擔任,因為當中有417名人士,共21.46%同時獲委任進入兩個或以上的「諮詢委員會」,這幫重覆委員之中,同樣以工商專業界為主。

方志恆表示因為這個諮詢委員會制度仍然停留於上世紀的殖民時期,所以為什麼政府依照程序做足諮詢,施政仍然與民情有所落差。再加上自從回歸後公民社會急速發長,有各樣公民團體湧現。但這些公民團體代表卻未有進入相關的諮詢委員會,令到政府施政無法跟上公民社會的發展,造成落差。

九成高官屬「雜牌軍」

報告又提到高官問責制,指出三任特首所任命的95名問責官員,有31.6%是來自前朝官員,24.2%來自公務員隊伍及公營機構,11.6%來自專業界別以及9.5%來自工商界別。當中接近9成的官員都是沒有任何政治聯繫。

方志恆指出因為每次新上任特首因為沒有可用人才之故,都會找回前朝官員或工商專業界別,組成「雜牌軍」。而這班問責官員又不一定相熟、更沒有相同的政治理念,所以難以確保官員之間能有高度凝聚力,最終形成現在的管治團隊割裂的問題。

建議:立法會選舉改用「漢狄法」

方志恆表示在上述的三重割裂下再加上現時的管治體制,縱使將來特首可以普選出來,施政困局仍難以改善。所以新力量網絡希望社會可以藉著現時的政改諮詢,進一步去改革整個管治體制,並提出三個建議。

1. 每個政策局設立最高及單的「政策顧問團」
新力量網絡研究總監葉健民教授表示此「政策顧問團」為數約10人,委員都是該相關政策的持份者及專業人士,希望藉此可以提高顧問團的質素,同時可以直接和局長對話,提高顧問團的影響力。另一目的亦是為了確保顧問團成員有一定投入和參與,在需要時會出來為政府辯護。

2.「比例代表制」改為「漢狄法」
方志恆指現時立法會的「比例代表制」和「最大餘額法」是有利於小黨,但不利於大黨。故此回歸後,愈來愈多黨派出現。但這制度卻令政府難以和政黨建立一個政治聯盟。主因是因為沒有一個政黨可以取得過半數的立法會議席,若政府要在立法會取得過半數議員支持,就要增加遊說成本,同時遊說2至8個政黨才可建立政治聯盟,確保施政。故報告建議改用「漢狄法」,去壯大大形及中形政黨。假設該某一選區議席為8席,「漢狄法」則將每個黨派的票數分別除以1、2、3、4、5、6、7和8。而最後首8個最多票數的政黨則可奪得議席,如果某政黨票數除去1至8後,其票數是首3位最多,則可得3席,如此類推。

方志恆又表示「漢狄法」的改革必需要在2017年普選特首前完成,即是2016年,否則屆時普選出來的特首就像現時情況,沒有一個政治聯盟,仍要花很多時間去遊說2至8個政黨去確保有足夠立法會票數去支持政策,施政依然困難。

3. 建立「聯盟政府」制度
報告又建議應設立政治聯盟制度,以助政府去立法會取得政黨支持,確保政策可以有足夠的立法會票數通過。

施政報告未必能一一落實

記者就最新一份施政報告向方志恆查詢,方志恆指施政報告其實只是一份計劃書。這些建議能否如願一一落實則要視乎能否通過立法會。但因為政府在立法會沒有一個緊密的政治聯盟,要通過有一定難度。方志恆又補充,根據梁振英過去一年的法案擱置或押後率大約是4成估計,最終這份施政報告有多少會被擱置或押後,有多少會提上立法會也是未知之數,大家不要抱太大期望。

政制改革空泛無物

方志恆指新力量網絡著眼點在整個政府的管治體制,而今次施政報告對於政制改革只有一小段,內容更是空泛無物,絕對無法回應市民對於政改日漸高漲的關注。方志恆認為政府至少需要提供一個方向及時間表,向市民明確指出政改各階段的預計完成時間。

方志恆表示今次並不預期該份報告可以引起社會迴響,但作為學者及民間智庫「知其不可為而為之」,也堅持發表報告並提出建議,希望可以解決特區政府管治的結構性問題。

編輯:黃俊邦

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