1. 2025年11月的大埔宏福苑五級大火奪去168條寶貴生命，為香港史上最慘痛的火災之一。災後成立的獨立調查委員會透過連串聽證會，在資深大律師的詰問與官員供詞中，逐步拼湊出這場災難背後的系統性與人為缺失。
2. 目前，社會輿論及傳媒焦點多集中於政府在樓宇維修及消防物料監管上的疏漏與職責錯配，部分官員亦已於聽證會上承認相關不足之處。然而，聽證會的審視過程同時揭示了另一個較少為大眾察覺、卻可能同樣致命的制度盲點：警方緊急求助熱線（999）通訊中心與消防處之間的跨部門溝通機制出現嚴重失誤。此一資訊斷層不僅導致救援行動延誤，更令部分身處險境的求助居民錯失獲分配救援資源的機會。
3. 聽證會上披露的多段錄音深刻反映了現行通訊體制的缺陷。其中一段宏福苑宏昌閣17樓居民與999接線生的對話，尤為凸顯了警方資訊傳遞的混亂與危機意識的落差[1]：
「女聲 [居民]： 喂，宏福苑呀，宏昌閣呢度有好大煙，我門口走入嚟，唔知點解火燭呀，而家樓梯口睇唔到啲燈呀。 （宏福苑宏昌閣這裏有很大的煙，煙從門口飄進來，不知道為什麼發生火災呀，現在樓梯口看不到燈光呀。）
男聲 [警方接線生]： 消防已經到咗場灌救緊㗎嘞，你有冇即時危險？需唔需要消防帶你走嗰啲㗎？ （消防員已經到場正在灌救了，你有沒有即時危險？需不需要消防員帶你離開之類的？）
女聲： 我而家喺廁所呀，我出唔到去，太多煙呀。（我現在在洗手間，我出不去，太多煙了。）
男聲： 咁你需唔需要消防幫手呀？因為就應該係 1 樓燒咗棚架嗰啲嘅。 （那你需不需要消防員幫忙？因為應該是1樓的棚架起火之類的。）
女聲： 棚架嗰啲係 1 樓？ （棚架那些在1樓？）
男聲： 係呀，消防已經到咗。（是的，消防員已經到了。）
女聲： 我唔知，我啱啱瞓醒覺，睇到好煙...（我不知道，我剛剛睡醒，看到很大煙...）
男聲： 你直接答我，你需唔需駁去消防，搵消防帶你走？你而家係唔係...
（你直接回答我,你需不需要把電話轉駁到消防處，找消防員帶你離開？你現在是不是...）
…
女聲： 我而家喺廁所呀，佢好多煙攻入嚟呀。 （我現在在洗手間，有很多煙湧進來。）
男聲： 唔係呀，你答我喇，你需唔需要呀？（不是，你回答我吧，你需不需要？）
女聲： 我而家出唔到嚟呀。 （我現在出不去呀。）
男聲： 點解出唔到嚟呢？你喺廁所咋嘛。（為什麼出不去呢？你只是在洗手間而已嘛。）
女聲： 我而家喺廁所，我門口嗰度太多煙，又黑晒睇唔到呀。（我現在在洗手間，我門口那裏太多煙，又全黑了什麼都看不到。）
男聲： ...咁你需唔需要消防過嚟吖？ （那你需不需要消防員過來呀？）
女聲：佢而家唔係救緊咩？（他們現在不是在撲救嗎？）
男聲： 係呀，佢救緊㗎嘞。（是的，他們正在撲救了。）
...
女聲： 哦，咁我閂晒啲窗，我而家喺廁所 ... （那我關上所有的窗，我現在在洗手間…）
男聲： 你有需要你再打嚟喇咁樣，好唔好？（那你有需要的話再打來吧，好不好？） 」
4. 該通求助電話於下午3時06分撥出，卻始終未有轉駁至消防處。儘管消防人員最終於翌日凌晨4時30分尋獲並救出該名居民，惟其最終仍因傷勢過重而不治罹難。
5. 據委員會代表大律師指出，此類情況並非孤例。本文將探討此等跨部門溝通失效及救援延誤在香港普通法框架下的法律定性，並回顧英國普通法相關法理的發展軌跡以作借鑒，藉此釐清公共緊急救援部門在疏忽侵權（negligence）下「謹慎責任（duty of care）」的法律邊界。同時，筆者亦將探討人權法的最新發展。儘管在保障「生命權」的框架下，受害人最終所獲的實質金錢賠償或不及普通法下的疏忽索償，但現代人權法理已明確確立一項重要原則，即當公權力機關面對真實且迫在眉睫的生命危險時，負有採取合理防範與救援措施的積極義務。這為追究公營機構的體制性失職，提供了另一條具深遠法理及象徵意義的問責路徑。
一、救援延誤的普通法責任：從「政策豁免」到「不作為」原則的演變
i. 傳統普通法觀點：基於政策考量的「豁免權」
6. 傳統普通法傾向將警方及消防處等行使公共權責的機構視為特殊主體。基於強烈的公共政策考量，此等機構以往在民事疏忽侵權訴訟中，原則上獲免於被訴的「豁免權（immunity）」。
7. 在1989年的經典判例《Hill訴Chief Constable of West Yorkshire》[2]中，英國上議院明確闡述此豁免原則背後的邏輯：若要求警方因未能有效防止犯罪發生，而面對疏忽索償的法律責任，將迫使執法部門陷入「防禦性心態（defensive frame of mind）」，其可能將有限的資源與注意力，從「盡可能將罪犯繩之以法」的核心職能，轉投至「確保調查過程完美無瑕以防被起訴」之上。基於此公共政策考量，上議院認為法律不應對執法部分的調查工作施加謹慎責任。
8. 此項政策性豁免原則其後在1997年的《Capital & Counties Plc訴Hampshire County Council》[3]一案中延伸至消防部門。英格蘭及威爾斯上訴法院裁定，消防隊並無普通法下的責任必須回應求助電話，亦無責任在回應求助時小心行事。即使消防隊因疏忽而誤解訊息、迷路或撞樹，導致未能到場或延遲到場，亦無須為此附上法律責任。
ii. 人權法之衝擊與法理範式轉移
9. 然而，隨著現代人權法日益重視民眾向國家追究疏忽的權利，傳統的「豁免」觀念受到了明顯衝擊與修正。
10. 歐洲人權法院由17名法官組成的大法庭，在《Osman訴聯合王國》[4]一案中曾破天荒裁定，上述普通法「豁免權」等同剝奪民眾在法院向政府機關興訟的權利，構成違反人權。儘管大法庭後來在《Z訴聯合王國》[5]案中調整立場，澄清英國法並無提供「絕對豁免」，但這已促使普通法重新審視其傳統觀點。
11. 在《Brooks訴Commissioner of Police of the Metropolis》[6]一案中，英國上議院Steyn 勳爵主導了一次重要的法理轉向。他建議將《Hill案》原則由「全面豁免」，重新界定為「根據一般原則，並無產生謹慎責任」，以消除政府享有法律特權的不當觀感，儘管其保障執法效率的核心政策邏輯依然維持不變。此立場其後在《Van Colle訴Chief Constable of the Hertfordshire Police》[7]一案中，獲多數上議院大法官確認。
12. 香港普通法體系亦全面接軌了上述發展。在《劉美慧訴香港特別行政區政府》[8]中，香港上訴法庭明確指出，經《Brooks案》及《Van Colle案》修訂後的「Hill核心原則」及其背後的公共政策考量，均屬香港法之一部分。換言之，除極特殊情況外，原則上警方對刑事偵查涉及的受害人或證人，並不負有私法下的謹慎責任。
iii. 重新理解公共機構責任：回歸「不作為」基本法理原則
13. 正如 Steyn 勳爵在 《Brooks案》所釐清，公共機構並非享有普遍性的特權豁免，其責任判定實應回歸普通法的基本原則。普通法向來不傾向就純粹的「不作為（omission）」施加法律責任。此一謙抑性法理立場對所有主體皆然，並非給予公共機構特殊待遇。時任香港終審法院常任法官包致金在 《Luen Hing Fat Coating & Finishing Factory Ltd訴Waan Chuen Ming》[9]一案中，亦確立此基本原則在香港的適用。
14. 英國最高法院近年透過一系列判決，對此作出進一步權威定調。在《Michael訴Chief Constable of South Wales Police》[10]一案中，最高法院重申，警方對公眾整體的職責，並不必然轉化為對個別求助者或受害民眾的私法義務，除非雙方存在特殊的密切關係，或當局曾作出明確陳述或承諾會採取救助措施。
15. 及後在《Robinson訴Chief Constable of West Yorkshire Police》[11]一案中，時任英國最高法院法官（其後出任該院院長）韋彥德勳爵強調，公共機構在疏忽侵權法下的地位與私人主體無異。韋彥德勳爵其後在《Poole Borough Council v GN》[12]一案進一步闡明，公共機構不會僅因擁有法定權力或職責而在普通法下負有謹慎責任，即使它們本可透過行使該等法定職能來防止損害發生；惟同樣地，《Hill案》亦不應被誤解為警方在預防或調查犯罪時享有「一般性豁免」[13]。普通法的根本區分在於，法律會對「造成損害（causing harm）」的積極作為追究責任，但普遍不會對「未能防止他人或自然原因造成的損害（failing to prevent harm）」追究責任[14]。
iv. 跨越「不作為」門檻：普通法下的例外責任
16. 這意味著，倘若出現特定情況，警方及救援機構仍須對第三方的行為或自身的「不作為」承擔謹慎責任。根據 《Robinson 案》判決，這些例外情況主要有二：公共機構主動對個人的安全「承擔責任（assumption of responsibility）」且當事人對此產生對其自身不利的依賴；或者公共機構的積極作為自行製造了原本不存在的危險，抑或增加了受害人面臨的風險[15]。
17. 關於「使情況惡化」與純粹「未能提供保護」的區別，英國最高法院在近期 《Tindall訴Chief Constable of Thames Valley Police》[16]案中確立了判定責任的比較基準：當公共機構的介入，使受害人的處境比「未介入時」更糟，即可能產生法律責任。在此基準下，若救援機構的行為在客觀上且可合理預見地阻止了其他人（包括其他部門的救援人員）採取救援行動，或令其他施救者無法另行提供保護，而該機構在當時情況下知道或理應知道其行為會產生此等效果，即構成「使情況惡化」的例外情況[17]。
v. 999緊急電話接線生的錯誤保證
18. 仔細剖析宏福苑居民與警方999緊急電話接線生的通話，並將之置於上述普通法發展的脈絡下，可發現當日接線中心的處理方式已超越純粹的「不作為」。
19. 在聽證會播放的錄音中，當受困女居民明確表示外頭濃煙密佈、無法逃生時，接線員多次向其保證「消防已經到場正在灌救了」。當居民反問確認「他們現在不是在撲救嗎？」時，接線員再次予以肯定。隨後該居民表示：「哦，那我關上所有的窗，我現在在洗手間」。從普通法視角觀之，這種互動可能已構成「承擔責任」。
20. 根據英國最高法院在 《Tindall 案》的總結，「承擔責任」的概念包含了透過言語或行為，明示或暗示地承諾或給予保證，會採取謹慎措施以保護另一人免受傷害[18]。英格蘭上訴法院2025年在《Chief Constable of Northamptonshire訴Woodcock》[19]一案中進一步解釋，要確立警方承擔了責任，通常須證明警方曾提出具體的陳述或保證，且普遍須證明索償人對該陳述或保證產生了依賴。
21. 上世紀末著名的《Kent訴Griffiths》[20]案提供了一個典型參照。該案中，倫敦救護服務的接線員向致電求助者保證救護車會在合理時間內抵達。時任主事官伍爾夫勳爵[21]裁定此足以確立謹慎責任，因若非接線員給予了後來無法履行的誤導性保證，求助者本可自行乘車前往醫院接受治療。相對而言，最高法院在上述《Michael案》中拒絕裁定警方負有謹慎責任，關鍵區別正是在於該案的接線員僅曾表示會「轉達求助」，卻並無就警方的回應速度作出任何具體承諾，亦無建議或指示受害人留在屋內，因此未有提供如同《Kent 案》中那種「具誤導性的保證」[22]。
22. 將此法理原則應用於宏福苑悲劇，接線員向剛睡醒、對火場實際情況未明的居民再三強調「消防已經在救火」，市民自然會信賴來自官方單一熱線的資訊，客觀上可能已構成了一種具體保證。該名居民聽罷隨即表示會關閉窗戶留在洗手間，反映出她很可能對該資訊產生了依賴，從而獲得了虛假的安全感，並因此放棄了尋求其他自保途徑（例如進一步追問逃生路線、或堅持要求直接駁通消防處）。此「不利依賴」，或成為了將當事人推向深淵的關鍵一環。
23. 此外，英國最高法院在《Darnley 訴Croydon Health Services NHS Trust》[23]案的裁決亦具參考價值。該案確立，即使是醫院急症室的非醫療專業接待員，也負有「不提供可能合理預見會導致身體傷害的誤導性資訊」的謹慎責任。同理，警方999接線員本身雖非消防或救援專家，但在生死攸關之際提供具誤導性的現場救援資訊，並合理可見地令求助者作出致命的錯誤求生抉擇，在法理上已構成疏忽。
vi. 阻截專業介入：「使情況惡化」的致命後果
24. 無論如何，警方接線員未將求助電話妥善轉駁至消防處的決定，構成了另一項確立侵權責任的獨立基礎。聽證會上，消防處副消防總長黃思律明確作供指出，最理想及直接的做法是將電話轉駁給消防處，因為「消防同事的訓練可能會幫到這位求助者，告訴她當時應該如何保護自己」[24]。
25. 這正切合《Tindall案》及《Woodcock 案》中所確立的法理：「阻止另一人保護受害者，是令受害者處境惡化（making matters worse）的一種形式」[25]。如果警方合理地可預見其接線員的言詞或行為，會導致他人（或機構）無法採取原本會採取的保護行動，便跨越了此項門檻[26]。
26. 接線員在通話中不斷反問身處濃煙中的宏昌閣居民「需不需要消防」，卻忽視了求助者在恐慌及封閉環境中，往往無法準確評估自身處境。接線員最終以「你有需要再打來」作結並掛斷電話，不僅未有啟動跨部門通報機制，此種阻斷行為，直接剝奪了受害者獲得消防處專業逃生指引的「救命機會」，從而人為地維持甚至加劇了受害者面臨的危險。
27. 總括而言，雖然普通法對於追究政府在一般情況下的救援疏忽抱持極度克制的態度，但以上述宏福苑大火的關鍵通話為例，當局的應對顯然已落入法律嚴格界定的例外情況。無論是透過具誤導性的保證令受害人放棄自救，抑或是因跨部門溝通失當而實質上阻截了消防處的專業介入，法庭均有一定的法理依據視當局違反了謹慎責任。
二、 國家保護生命權的積極義務：人權法視角下的制度省思
28. 在探討緊急救援失誤的法律責任時，除了上文詳述的普通法框架外，現代人權法理- 特別是有關「生命權」的保障 - 提供了一個截然不同且更為宏觀的審視維度。在香港《基本法》第28條、《公民權利與政治權利國際公約》第2條及《香港人權法案》第2條的法理基礎下，政府當局在保護生命方面所承擔的積極義務，在某些層面遠比普通法的謹慎責任更為寬泛。
29. 此源於歐洲人權法的「積極義務」，在香港的司法實踐中早已得到充分肯定。終審法院多次明確指出，香港政府對於《公民權利與政治權利國際公約》及《香港人權法案》所保障的權利，負有積極的保護責任。誠然，這並非要求政府徹底根除所有風險的絕對義務，但政府仍必須依法為人民提供「切實有效（practical and effective）」的保護[27]。
30. 誠如英國最高法院在《Michael案》所言，普通法與人權法的出發點有著本質差異[28]。民事訴訟本質上旨在就損失向索償人作出補償，但人權申索的存在則是為了規範國家行為底線，以維持最基本的人權標準。此根本目的之差異，導致了兩者在處理「因果關係」與「損害賠償」上採取不同的法理路徑。
i. 「真實且迫在眉睫的風險」與當局的認知門檻
31. 歐洲人權法院大法庭在具里程碑意義的《Osman案》中裁定，若當局知道或「理應知道」，特定個人的生命正面臨真實且迫在眉睫的風險，卻未有採取其權力範圍內、經合理判斷本可預期能避免該風險的措施，即構成違反生命權的積極義務[29]。
32. 關於何謂「理應知道」，英國上議院《Van Colle案》判決作出了進一步細化闡釋[30]。Bingham勳爵指出，進行分析時不僅要看當局當時實際上掌握什麼資訊，更要看他們基於已知資訊「理應」推斷出什麼。因此，「愚蠢、缺乏想像力和慣性怠惰（Stupidity, lack of imagination and inertia）」絕不能成為國家當局的免責藉口。若當局本應根據當時情況作出進一步的探詢或調查卻未有實行，便須為此承擔法律責任。
ii. 歐洲人權法院判例最新發展：緊急救援的系統性責任
33. 近年來，歐洲人權法院的判例進一步明確了緊急服務在保護生命權方面的責任邊界。在《Alhowais訴匈牙利》[31]一案中，法院表明生命權的保障不限於致死原因的直接歸責，更延伸至因提供緊急服務有誤而錯失挽救生命機會的不幸情況。國家不僅有責任拯救遇險人士，更必須建立一個適當的監管與應變框架，並確保該框架有效運作。
34. 將上述法理套用於宏福苑大火的999緊急通話中，接線生理應如何理解求助內容，正是風險是否「真實且迫在眉睫」的關鍵[32]。從聽證會上披露的其他通話紀錄可知，其實警方接線中心當時並未完全掌握火勢蔓延的嚴重程度[33]。當17樓的女住客驚慌地表示「我出不去，太多煙了」、「我現在在洗手間，我門口那裏太多煙，又全黑了什麼都看不到」時，接線生不僅未能意識到這已構成致命威脅，反而輕率地反問「為什麼出不去呢？你只是在洗手間而已嘛」。此種缺乏危機敏感度的應對，或許正正反映了 《Van Colle案》所批評的「缺乏想像力」。
35. 從下午火勢蔓延，到接線生處理求助電話時出現的資訊滯後與混亂[34]，以至對未受波及樓宇缺乏及時的疏散指示[35]，凡此種種，皆反映出當局在跨部門資訊流轉及救援優先次序上，缺乏一個「經深思熟慮」和「有效運作」的應對框架[36]。
36. 對於那位居於17樓的罹難居民，我們或許永遠無法確切「猜測」，如果當時她的求助電話立即被轉駁至消防處，她是否就一定能倖免於難。然而，人權法的宏觀與進步之處，正是在於其並不強求證明這種肯定的因果連繫。只要當局未能在合理預期下提供及時的救援措施，例如未能確保緊急通訊的準確對接，國家在保障生命權上的積極義務便可能已然被違反[37]。
37. 就此而言，17樓女住客的緊急求助電話未獲轉駁至消防處，並非單純的單一人為失誤，更是整個應急系統未能「迅速果斷地採取行動」的縮影[38]。接線生未能準確評估居民被困的危急程度並作出錯誤引導，在人權法視角下，已不再僅僅是「違反作業程序」的內部行政問題，而是關乎國家是否足夠嚴肅對待生命威脅的重大人權議題。作為緊急通訊系統的把關者，當局面對身陷濃煙的求助者卻未能果斷化解已知風險，在法理上已構成對國家積極義務的違背。
三、結語
38. 本文探討宏福苑大火救援延誤的法理責任，絕非有意苛責當日承受極端壓力執勤的前線救援與通訊人員。面對此等史無前例的災難，前線人員在瞬息萬變、資訊錯亂的危急關頭，所背負的重擔與心理創傷難以想像，法律亦不應脫離現實地對其個人強求完美。
39. 然而，個人的局限不應成為掩飾制度缺陷的藉口。真正的問責不在於尋找前線的代罪羔羊，而在於從體制根源修補漏洞。政府作為一個行使公權力的整體，必須深刻反思並承擔其系統性責任。這場悲劇徹底暴露了跨部門溝通機制的僵化、緊急通訊指引的落後，以及針對重大災難的應變框架的不足。當999熱線未能發揮救急的作用，反而因資訊斷層實質上阻截了專業救援時，這已非單純的人為失誤，而是公共管治體系的結構性失靈。
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