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國際特赦組織香港分會

〈國際特赦組織香港分會〉 國際特赦組織於1961年成立,致力推動人權倡議及教育工作,並於1977年獲頒諾貝爾和平獎;至今己是世界上最大的人權組織,於150多個國家和地區擁有超過700萬名成員、支持者和捐款者。國際特赦組織香港分會於1982年正式成立,除放眼國際,亦關注香港人權事務,積極推動本港人權教育工作。 網誌

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和平集會的權利—概論國際標準(人權雜誌—國際特赦組織香港分會)

和平集會的權利—概論國際標準(人權雜誌—國際特赦組織香港分會)
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節錄:國際特赦組織香港分會最新雙語《人權》雜誌「和平集會的權利」專題。

專題一:〈和平集會的權利—概論國際標準及本地法例〉

香港有「示威之都」之稱。去年,公眾集會遊行逾七千宗。[1]到底示威集會權利是甚麼?有何保障?

集會自由屬憲制權利
在香港,和平集會的權利受到本地法、憲制法律和國際法的三重保障。國際社會以《公民權利和政治權利國際公約》為標準,《公約》第廿一條訂明「和平集會之權利,應予確認」。《基本法》第二十七條保障言論、集會、遊行及示威等自由;第三十九條訂明《公約》適用於香港,繼續有效,屬憲制權利,所以和平集會權利亦受《基本法》保障,而《香港人權法案》(香港法例第三八三章)則是《公約》的本地法,同樣保障和平集會權利。

集會內容和形式屬表達自由
和平集會權利與其他權利息息相關。譬如示威集會內容和形式屬表達自由,同受《基本法》、《公約》及《人權法》保障。

2005年終審法院在楊美雲及其他人訴香港特別行政區案(法輪功成員於中聯辦外的示威被控阻街) [2]指出表達自由與和平集會權利關係密切,表達自由包括令人不悅的言論:「香港每個人都享有和平示威的自由,這是《基本法》第廿七條所保障的一項憲法權利。它跟言論自由有很密切的關係。這些自由當然也包括表達一些可能會令某些人不悅,或衝撞某些人,又或抨撃當權人士的意見的自由。上述這些自由,構成香港社會制度的核心,因此法庭對這些自由的涵義,應該給予寬鬆詮釋」。

和平集會權利有何重要?
和平集會權利是民主社會基石。2005年終審法院在梁國雄及其他人訴香港特別行政區案(梁國雄挑戰《公安條例》中賦權警方以「公共秩序 public order (ordre public)」為由,禁止公眾集會違反《基本法》所保障的集會自由)解釋,和平集會權利與表達自由,同屬民主社會基石,有助社會穩定和發展。[3]「在民主社會,要解決衝突、緊張局面及問題,主要有賴公開對話和辯論,如此社會才可廣開言路,百花齊放。這兩種自由可以讓市民宣泄內心怨氣,以求糾正失誤。互相包容是多元文化社會的標記。有了這些自由,少數人的意見,即使不為他人所贊同,也有機會表達。遊行是表達意見的有效方法,亦是很普遍的現象」。[4]

基本概念
一、僅保障和平集會
《公約》所保障的集會權利只涵蓋和平集會,並不保障有暴力意圖的組織者和參與者的集會。然而,政府不能以有可能出現暴力反示威;或是有非組織者及懷有暴力意圖的極端主義者出現;或是遊行有真正風險,組織者無法控制,將發展至擾亂社會秩序為由,剝奪和平集會的權利。[5]

二、保障和平集會的積極責任
政府有責任保障市民行使和平集會的權利。而終審法院在梁國雄案指出,和平集會的權利同時意味政府有積極責任採取合理和適當措施,以確保合法舉行的集會能和平進行。[6]法院引述香港政府亦於2005年提交聯合國人權事務委員會第二次報告段二二一表明「香港特區政府有責任利便公眾行使和平集會及示威的權利」。[7]

三、示威與反示威
和平集會權利包括示威及反示威的權利,但反示威的權利並不包括阻止他人行使示威的權利。[8]即使示威會引起持反對意見的人士不滿,政府當局仍應採取有效措施,保障示威於免受暴力威脅下進行,否則會窒礙該人及其他人表達相似意見,損害言論表達自由。[9]

四、限制須合乎比例
和平集會權利並非無遠弗屆,國際人權標準訂明合理限制。譬如《公約》及《人權法》訂明限制和平集會權利的條件:「除依法律之規定,且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外,不得限制此種權利之行使」。

聯合國人權事務委員會於《一般性意見第三十四號》解釋表達自由,可作註腳─限制須符合《公約》條款、目標和宗旨,並合乎《公約》人人平等不受歧視原則;[10]限制須出於必要,通過相稱性原則,並選擇對人權侵害最小的方案。[11]

終審法院指若限制和平集會權利:(一) 有關限制須由明確法律規定;(二)基於《公約》所訂合理目的,有必要才限制。該限制須符相稱性原則,包括限制須與一個或多個合理目的有關,且有合理理據;限制手段不能超越為達致有關合理目的所必需範圍。[12]

就合理目的而言,終審法院亦指公共秩序public order (ordre public)定義含混,不符法律需明確的憲制要求,因此裁定警務處處長按《公安條例》基於上述目的而限制和平集會不符憲法。[13]在警方行使酌情權限制和平集會權利的語境下,「保護他人權利自由」定義含混,或不符法律需明確規定。[14]

聯合國監察本地人權保障
若政府當局侵犯和平集會的權利,市民可透過司法訴訟以及現行監察機制申訴,捍衛權利。譬如就司法而言,香港法院可引用《人權法》以及《公約》作違憲審查,推翻侵權的法例、政府政策或行為。[15]

除了本地法律保障,和平集會的權利亦受國際監察。由於《公約》適用於香港,香港政府須履行公約責任,保障人權,並須定期接受公約機構聯合國人權事務委員會審議實施公約情況,落實建議。[16]

2013年是聯合國人權事務委員會最近一次香港審議。委員會在香港審議結論關注若干香港政府限制表達自由議題,舉列如下:

議題:《公安條例》與表達自由
審議結論:
「10. 委員會關注到(a)《公安條例》若干用詞包括『公眾地方內擾亂秩序行為』或『非法集結』等在實際應用上可能為公約權利帶來過分限制;(b)愈來愈多示威人士被捕及檢控;及(c)示威時警方使用相機拍照及攝錄過程(第十七及二十一條)。

中國香港應確保《公安條例》的實施符合《公約》。中國香港也應為警方拍照及使用攝錄器材作紀錄用途訂立清晰指引,並讓公眾知悉有關指引。」[17]

議題:警員使用過分武力
審議結論:
「11. 委員會關注到警隊人員使用過分武力的報告,指不符合聯合國《執法人員使用武力和火器的基本原則》,特別是不適當使用胡椒噴霧驅散示威者藉以恢復秩序,尤指2011年7月1日香港慣常的遊行、2011年8月中國總理到訪和2012年7月中國國家主席到訪而引起的示威(第七、十九及二十一條)。

中國香港應適度顧及聯合國《執法人員使用武力和火器的基本原則》,加強為警隊人員提供使用合適程度武力的培訓。」[18]

議題:投訴警察機制
背景:現時,一切對於警察的投訴,先由警隊內投訴警察課調查和定案,再交由欠調查權、定案權及懲處權的獨立監察警方處理投訴委員會覆檢和建議。

審議結論:
「12. 委員會得悉獨立監察警方處理投訴委員會(監警會)的角色已得到法定架構強化,但仍關注到調查警務人員不當行為仍然由警方通過投訴警察課自行調查,而監警會角色只是諮詢及監管,負責監察和檢討投訴警察課的活動,而且監警會委員是由行政長官委任(第二及七條)。

中國香港應採取適當措施確立一個完全獨立機制,負責就警方不適當使用武力或其他濫權行為進行獨立、適當及有效的調查,並有權對有關投訴的調查及調查結果制訂有約束力的決定。」[19]

參考資料
聯合國《公民權利和政治權利國際公約》

聯合國人權事務委員會《一般性意見第34號—第19條見解自由和言論自由》。2011/9/12。文件編號「CCPR/C/GC/34」。

Best practices that promote and protect the rights to freedom of peaceful assembly and of association. UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association. 2012.

2013年聯合國人權事務委員會審議香港實施《公約》情況,如審議結論和民間報告,請參考http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/hrcs107.htm

有關政府提交聯合國報告及審議結論中譯,可見香港政制及內地事務局網頁〈人權報告〉。http://www.cmab.gov.hk/tc/press/reports_human.htm

羅敏威。2009。〈九、集會自由〉。《香港人權法新論》。香港:城市大學出版社。2009/7

莊耀洸、徐嘉穎。2011。〈人權〉。羅沃啟、郭曉忠、徐嘉穎。〈警權〉。趙文宗、洪雪蓮、莊耀洸編《社會福利與法律應用:溝通與充權(增訂再版)》。香港:圓桌文化。

梁國雄及其他人訴香港特區行政區案。 FACC 1 & 2 /2005。2005.7.8。

律政司《基本法簡訊》第八期。2006/1。

網絡資源:
Human Rights Portal, Centre for Comparative and Public Law (CCPL), HKU

社區法網。香港大學法律及資訊科技研究中心。

民間人權陣線《公安惡法大解碼—從97到狼鷹》。2012/11。

香港人權監察《警權專頁》

香港獨立媒體《警權專頁》

莊耀洸、徐嘉穎。《人權角度談香港警權問題》簡報。2011/5/18

註釋:
[1] 〈立法會三題:公眾集會及示威活動〉。2012/12/19。
[2] 楊美雲及其他人訴香港特別行政區案。FACC19/2004, 2005.5.5。終審法院判案書中譯摘要。段1。
[3] 梁國雄及其他人訴香港特區行政區案。 FACC 1 & 2 /2005。2005.7.8。段1-2
[4]同註釋3。段2。參考中譯本。
[5] “Vol 14: Human Rights (14) Right of peaceful assembly”. Halsbury's Laws of Hong Kong.page578-580
[6] 同註釋3。段22。
[7] 同註釋3。段23。
[8]同註釋3。段24。 同註釋5。578。
[9] 同註釋3。段24。
[10] 聯合國人權事務委員會《一般性意見第34號》(2011)。段26。《公約》第2條訂明「締約國承允尊重並確保所有境內受其管轄之人;無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等,一律享受本公約所確認之權利」。
[11] 同註釋10。段34及35。
[12] 同註釋3。段17,36。律政司《基本法簡訊》第八期。2006.1。頁10-12
[13] 同註釋3。段95。
[14] 同註釋3。段88。
[15] 莊耀洸、徐嘉穎。2011。〈人權〉。趙文宗、洪雪蓮、莊耀洸編《社會福利與法律應用:溝通與充權(增訂再版)》。香港:圓桌文化。
[16] 有關聯合國審議香港人權的情況,可參閱註釋15。頁83-86。
[17] 聯合國人權事務委員會。2013。〈審議由締約國根據公約第四十條所提交的報告—中國香港第三次定期報告的審議結論〉。段10。
[18] 同註釋17。段11
[19] 同註釋17。段12

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