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香港政策透視

「香港政策透視」是一個獨立的民間團體,成立於一九八四年,成員包括大學教授、講師、社工、行政及管理人員等不同背景的專業人士。我們深信香港社會需要獨立的論政團體發揮民間社會力量,本會致力於研究與評論社會及公共政策,反映民意、倡議進步的社會福利發展觀與社會平等。 網誌

社運

政制改革必須促進公民社會最大化

政制改革必須促進公民社會最大化
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香港政策透視就《二零一七年行政長官及二零一六年立法會產生辦法諮詢文件》的立場書

甲、前言

"Civil society"一詞有著「民間社會」、「市民社會」、「文明社會」、「公民社會」等等不同的譯法。有學者認為「市民」一詞意含資產階級市民與 “civil society”之間的密切聯繫,以及強調「私」的一面。「公民」一詞指涉公共的群眾,及其公共連結(public solidarity),強調的是 “civil society”中公眾在法律保護之下,得以自由地發表意見。「民間」一詞意味著其與國家並存的社會概念,但又不在國家直接控制之下的社會(梁治平,2001)。

White(1994)指出大多數人所公認的主要觀點是:「公民社會是國家和家庭之間的一個中介性社團領域,這一領域由同國家相分離的組織所佔據/構成,這些組織應與國家維持一個有自主權的關係,並由社會成員自願的結合而形成,以保護或增進他們的利益或價值。」Pallas(2009)進一步強調促使政策創造和改革是公民社會與國家/政府的關係中的重要功能,這隱含了公民社會的結社自由(free association)、公民社會權(rights to civil society)及其保護政策的落實和執行。

乙、公民社會與政治制度的關係

公民社會與民主和政治制度是密不可分的。Linz和Stepan探討新興民主國家在民主化之後,在鞏固民主發展時需要五項必要條件,並言明首要條件為「發展出一個自由且活潑的公民社會」。他們界定公民社會為「在政治體系的領域中,一些經由自我組織與具有相對自主性的團體、社會運動與人群,試圖表達價值觀念,創造、協調、團結與增進利益」,包括各式各樣的社會運動、組織和協會(Linz & Stepan, 1996:17)。一個自由且活潑的公民社會,可以監察政府的施政,讓政府施政能配合市民的期望,平衡各個持份者的利益,也能防止政治制度敗壞,防止獨裁者或獨裁政權的出現;而公民社會需要一個良好的政治制度,以有效反映公民社會的意見,甚至讓公民參與其中,參與政府的決策,以達至民主。

所以公民社會的發展,必須配合一個良好的政治制度,而良好的政治制度,可以有效地促進公民參與,讓公民監察施政。事實上,民主化的過程需要公民社會的參與,而政治制度正是要確保公民能夠參與其中;故此,政治制度必需要公平公正,並且有廣泛的公民認受,賦予社會領袖或政府權力,方能行使具合法性和正當性的管治權力。相反,如果政治制度沒有廣泛的公民認受,政府管治的合法性和正當性將受到質疑,政府的施政將會受到嚴重的影響。

當下香港的政治困局,市民對政府缺乏信任,正是由於缺乏一個有效的政治制度,讓公民社會的聲音可以反映於政府的施政之中。香港的政治制度的缺陷,亦令香港的公民社會難以參與,限制了就政策和施政上的理性溝通,不利公民社會的發展。目前的小圈子政治制度只能狹隘地維護既得利益者的私利,削剝社會大眾,而社會大眾則為爭奪剩餘的資源,互相攻訐,令仇恨和敵視日增,不同的群體互相排斥,族群矛盾不斷擴大,各個利益團體只為私利而不理公共福祉,壓根兒就是香港政治體制和過程未能孕育出成熟的公民社會的惡果。

丙、民主政制改革要考慮公民社會的建立

在是次二零一七年行政長官及二零一六年立法會產生辦法的諮詢過程中,香港社會過份聚焦於討論各提名或選舉方案,又或是爭持於民主原則和基本法的定義和傳釋中央的意願等。當然這些討論都是非常有價值及重要;而社會各界提出的方案都有助促進社會討論;方案是否合法、能否促進香港的政治制度民主化,也無疑是有必要,是必須嚴肅處理的。誠然,民主化、政治制度和公民社會的發展三者互有關連、互相影響,公民社會的發展對促進民主化和落實執行有效的政治制度也非常重要。可惜的是,香港社會在討論政制如何朝向普選為最終目的發展時,未有以發展公民社會作為民主政制改革的考量依據。

要促進香港的民主化,必須透過建設一個民主的政治制度及發展一個自由和活潑的公民社會。究竟在民主政制的改革中,應為公民社會製造怎樣的條件?在不同的政改方案裡,又有哪些原素是既違反了民主原則,又扼殺公民社會的發展空間呢?文章以下部份旨在提出一個以「發展公民社會」的框架,審視政改方案,擴闊社會就政制改革的討論,為推動本地民主化開闢更多的進路。

丁、審視政改方案的「發展公民社會」框架

公民社會的發展大至可從公民社會的組成和角色說起。公民社會的組成必須成就多元和尊重差異,因此,自由結社和高度的包容性是鼓勵多元的必要條件。至於公民社會的角色,可歸納為兩個主要的功能:在不民主的體制中,公民社會發揮革命式的(revolutionary)功能,促成改革或替換政治體制,以對抗專橫暴虐的政權;在民主的體制中,公民社會則發揮倡議和監察的(advocacy and monitoring)功能,讓不同社群的權利得到保障,因而政治體制可更加反映公民的聲音,同時也變得更由人民作主(Foley & Edwards, 1996; Pallas, 2009)。公民社會能有效地扮演應有的角色,絕對需要多個條件配合,當中包括:不同社群的意見均得到平等的反映、不同社群可建立休戚與共的互信互助的關係、不同社群可充分合作、以及在政府與公民社會之間存在高度的透明。當下的政制改革是否有利這些促進公民社會發展的條件出現,值得本地的公民社會反思。

一、自由結社和高包容性
最能鼓勵自由結社(free association)和高包容性(high level of tolerance)的普選行政長官方案,必然同時也是最能確保每個公民及每個社群代表的提名權、參選權和投票權的普選方案。一個賦予公民提名、參選及投票的選舉制度,容讓任何社群,那怕是在公民社會中最邊緣和最微小的群體,只要他們組織起來,他們的聲音都有被代表和聆聽的機會。從鼓勵自由結社和高包容性角度,公民提名是一個最有利公民社會的發展的條件。但值得留意的是,公民提名的門檻越低,即獲合資格選民的聯署的要求越低,就越有助鼓勵政治力量較微弱的群體結社,成為公民社會的一員。

相反,高度參照現行選舉委員會所組成的提名委員會,只有四大界別的代表,包容性之低不單扼殺公民的提名權,更不利公民社會自由和活潑地發展。至於高門檻的提名機制和為特首候選人設限的普選方案,大大減低特首候選人的多元性;若然提名委員會的組成本身已是包容性極低,同時又以全票制而非一人一票的方式選出數個特首候選人,獲提名的數個候選人很大機會是一個被控制的結果,對公民社會而言,多元聲音不被尊重,同時也被排除於體制之外,對公民社會的發展肯定帶來負面的影響。

二、高透明度
公民社會能否推動民主權利的程度和影響,也取決於政府與公民社會之間的透明度(transparency)。高透明度是一種「你開誠佈公地讓我知道你正在做甚麼、想甚麼、準備幹甚麼和以甚麼準則去幹」的過程。這種以透明度去促使民主權利最大化的目的,是促進公民的生活和民主福祉,確保政府在促進公民福祉和保障公民權利的前提下運作,而不是在保護少數人的利益和只對少數人負責。

因此,在透明度的向度上,公民社會的壯大,一方面需要政府提高透明度,另一方面,公民社會也要為政體訂出一個高透明度指標,確保公民社會漸趨成熟。例如,在是次民主政制改革的過程中,香港政府需要清楚釐訂中國政府的角色,以民主最大化為前提,令它不會削弱香港人民的生活福祉和民主的政體治理方式。又例如,政黨提名也不要成為和稀泥式的口號,而必須切實清楚地列出政黨內部的提名程序和準則。

三、公民的平等份量
發展公民社會的另一個重要向度是公民的平等份量(equal share of citizen),亦即是每個個體在相同政體中,有同等的公民權利。例如在投票選舉中,每名公民的票值都是相等,而這也是民主權利的最基本要素。公民的平等份量隱含了在民主政體內,公民有平等的地位,不會因為政治傾向或社會階級等因素被放置在次等地位。民主政體需要設立各種制度去保障和保證該地區的人民的最大民主福祉,除非這個政體本身是一個不民主的政體。簡單來說,只要在任何的選舉制度中,人民不是擁有平等的票值或手持相同票數,例如現時立法會的功能組別選舉,便是削弱公民平等份量的制度。

四、公民參與、社會團結及商議式民主
普選特首的提名委員會的產生應要提升公民參與(civic engagement)的部份,而公民提名是最能體現的方法。提委會的產生應出自公民社會的授權,即維持一個對社會各階層人士的高代表性(representativeness)。一個符合國際標準的普選特首制度,應向公民社會問責為核心,而選民體現自己獨立而有影響力的一票,其實是一個公民社會的充權(empowerment)過程。

如選民對公民權利(civil right)和健全的普選制度能產生信任(trust),便能推動公民持續關注社會制度及考慮不同持份者的角度,覺察和介入社區事務。但此不等於會引致社會動蕩,因公民社會對高認受性的政府共同理性討論及回應各方的考慮因素,不單有利香港社會更穩定發展,並且有助建立休戚與共互信互助的社會關係,以及建構一個團結性的(solidarity)社會。

因此,低提名門檻可容許更多不同背景的候選人「入閘」,有利社會對一個理想特首及其政綱的作多元化的(diversified)討論,同時可讓更多市民對比不同的政綱和施政理念,提昇市民在普選過程的參與度,體現公民社會的商議式民主(deliberative democracy)。反觀近期有政黨提出需過半數提委會人士提名才能生產候選人,又提出全票制、對廢除立法會功能組別的立場模稜兩可,及「集體意志」之云云,正正打壓公民的個體自主性(autonomy),並沒有回應公民社會的素求。

保障不同教育及經濟背景的公民的政治參與的權利,是公民社會為政制改革帶來理性商討的重要因素。意見不同的人士或團體能透過健全的普選制度,爭取選民的關注及支持,長遠有助減少民怨及激烈的社會行動。同時,此舉亦有助更多公民願意登記為選民,以反映自己的素求(於2012年在香港登記仍未登記為選民的人口仍佔26.5%)。

戊、結語:公民社會最大化

公民社會往往被視為一個回應式的、公平的、和民主管治式的政體的重要組成部份,它既不是政府本身,也不是政府的公共機構。同時,公民社會在政府和國家的關係中,有時要發揮革命式(revolutionary)的功能,尤其在不民主的政體當中(undemocratic regime)促成改革或替換政治體制,以對抗不民主政權在各個政治和經濟層面的壓迫,促成民主政體的產生。例如中央罷免一位由廣大人民選出來的特首的合法性,便大大削弱本港的公民社會,也進一步否定《基本法》一國兩制的大原則,這到頭來嚴重影響香港的民主發展,而這必然是一個民主政權不樂意見到的狀況。

香港的政治制度現正經歷由不民主過渡至民主政體的掙扎進程中,社會實在需要一個明確的方向,以至一個願景,在國際目光下為香港的民主化和政治制度改革擦亮出一個進步的目標。香港的民主發展除了是透過政治制度的改革外,也必須是一個公民社會最大化的過程。因此,我們提出以「發展公民社會」作為一個指標,去量度各個行政長官及立法會選舉辦法,是否能促進公民參與,並是否能促進公民社會的進一步發展。

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